能源法开启能源法治发展新征程
2024-11-19
水火煤油气风光太阳电，千百年来人类赖以生存的能源获得了巨大的发展，也引起了无数的纠葛、战争和灾难。人类社会需要对能源进行有效开发利用和管控治理。各个主权国家以及国家间的能源发展需要国际法治。当今，面对百年未有之大变局，能源法治不可或缺。
2024年11月8日，经十四届全国人大常委会第十二次会议审议表决，《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）正式通过。该部能源大法全文80条，将于2025年1月1日开始正式实施。
我国有了能源法！
一、我国能源法治概览
能源是人类社会赖以生存和经济得以发展的基础性要素，事关国家的经济发展、人民幸福、社会稳定。中国作为制造业大国，要发展实体经济，能源的饭碗必须端在自己手里。2021年10月21日席大大总书记在胜利油田看望慰问石油工人时发表的讲话，为我国能源高质量发展指明了方向，同时也为能源法治提供了根本遵循。
通过立法推动能源事业发展是法治国家的必然，也是各国的通行做法。1973年世界第一次石油危机爆发后，各国纷纷加快了能源立法进程。一些主要能源生产国和消费国都建立了以能源基本法或者综合性能源法为统领的能源法体系。英国制定了《能源法》，美国出台《能源政策法案》，日本制定了《能源政策基本法》，德国也制定实施了《能源经济法》。国际能源法治化推动了全球能源转型，使许多国家逐步摆脱能源问题的困扰。
我国能源立法硕果累累。随着中国特色社会主义市场经济的建立与发展，我国能源法律体系也在不断进步和完善。新中国成立75年来，特别是改革开放46年来，随着我国改革开放和市场经济的不断深化发展，社会经济结构和生产方式不断变化重构，市场主体和利益主体日益多样化、多元化，国家依法治能、依法兴能的需求也在不断增强。在依法治国方略下，我国能源立法持续深化，成绩斐然。国家和地方陆续颁布和实施了一系列能源或者与能源密切相关的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件和政策性文件。目前，我国已经有《电力法》、《煤炭法》、《石油天然气管道保护法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《核安全法》等6部单行能源法律。同时，国家和地方各级能源管理部门也相应颁行了《电力监管条例》、《电力供应与使用条例》、《电网调度管理条例》、《电力设施保护条例》、《城镇燃气管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《民用核设施安全监督管理条例》等20多部行政法规以及若干部地方法规、部门规章、地方规章。此外，我国还制定了多项国家能源行业标准，参与并签署了数十部与能源相关的国际条约。
绿色能源立法支持中国新能源快速发展。进入中国特色社会主义建设新时代以来，绿色能源的兴起为我国能源立法增添了强劲动力。2018年10月，《节约能源法》完成修订。《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等重要能源法律的修订工作也先后顺利开展。《原子能法》、《国家石油储备条例》等重要能源立法的制定研究工作也不断取得新的成果。我国能源法律体系的整体构架已经初步构建起来。目前，涉及能源开发利用的各个领域、各个环节的行为大都有法律和行政法规可依。我国的能源发展与能源治理不断实现从政策调整治理向法律调整治理的升级转变，有力地推动了大能源事业。截至2023年底，风电、光伏发电装机规模较十年前增长了10倍，清洁能源发电装机占总装机的58.2%，新增清洁能源发电量占全社会用电增量一半以上。[1]
2024年《能源法》作为能源基本法正式出台，标志着我国能源立法已经步入了一个崭新的发展阶段。这是我国能源法治领域的里程碑！在我国能源法制史上，《能源法》集能源立法之大成，成就了最为厚重的能源宪章！
二、亲历《能源法》立法过程
《能源法》的出台是我国能源事业发展的必然要求。笔者及所在的律师事务所长期担任中国长江三峡工程公司的法律顾问，担任原国家电力监管委员会的法律顾问，参与了大量能源法律服务。通过服务三峡工程等项目，我们了解到水电工程建设的全过程，了解到水电与火电的关系，电力生产与电力输送的体制，发电企业的电力上网及其定价机制等。从这些方面存在的问题来看，清洁能源的发展亟需立法支持。
能源事业体制机制改革亟需立法支持。通过参加国家电力监管委员会能源电力体制改革“920”项目，我们对我国能源事业发展历史，能源企业承担的使命，电厂和电网的发展互动，中央与地方企业发展的迫切需求都有了较为深刻的了解，并为之解难解困提供了高质量的专业法律服务。通过担任国家能源局的法律顾问，我们对国家能源体制改革深化发展有了进一步的认识，并对能源法律法规的立法与行政执法工作提供了有效的法律支持。通过服务国家发展中心大局，服务国家能源法治事业，k8凯发天生赢家·一触即发律师对《能源法》立法有着更深切的认识。
能源法立法与改革开放同步，殊为不易。能源立法最早可追溯到1979年，时任全国人大常委会委员长叶剑英指出“随着经济建设的发展，我们还需要有各种经济法”，并提出要制定包括能源法在内的五部经济法律。2007年，国家能源领导小组办公室首次公布《（征求意见稿）》。2008年国家能源局成立，2013年国家能源局重组，2016年国家能源局启动新一轮《能源法（送审稿）》的修改完善工作。2020年国家能源局向社会颁布了征求意见稿。2024年11月8日，《能源法》草案经过全国人大常委会三次审议后最终获得表决通过。
《能源法》立法之路并非坦途。整个能源法立法过程跨越40余年，稿纸更迭数次。能源领域之广，利益纠葛之深，是《能源法》立法要面对和解决的挑战。能源种类繁杂，能源问题贯穿开发、供应、利用等多个环节，涉及政府、行业、企业、公众等多方利益。在发展的不同阶段，各类能源的体量、作用及地位也显著不同。化石能源与非化石能源、传统能源与新能源的定位与平衡，能源结构、能源利用方式和能源管理体制不断调整，增加了立法难度和时间成本。同时，能源生产消费方式变革、能源绿色转型、能源价格改革、能源安全保障、能源新质生产力、优化营商环境，再加上电力体制改革、油气体制改革任重道远，都是立法过程中需要综合考量的因素。随着经济社会全面绿色低碳转型共识不断增强，生产、消费、财税、科技等领域的能源转型配套政策不断完善，能源法立法条件空前成熟。“双碳”目标的确立，成为《能源法》出台的核心驱动力，也是推动《能源法》加快立法的关键窗口期，能源基本法的出台也就应运而生。
三、《能源法》立法顶层设计与引领保障
《能源法》以能源基本法站位进行顶层设计。该法共分为九章，内容涵盖了从总则到附则的全方位规定，具体包括总则、能源规划、能源开发利用、能源市场体系、能源储备和应急、能源科技创新、监督管理、法律责任和附则，构建了一个完整而系统的能源法律框架。从这个框架中，我们可以总结出涉及能源领域各方面的重要制度设计。这些制度有助于推动能源高质量发展，保障国家能源安全，填补我国在能源法律顶层设计上的空白，更为实现“双碳”目标奠定法治基础。
碳排放双控制度。《能源法》第一章第五条：“国家建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系”。这一制度是对“双碳”目标的法律回应和战略选择，改变了以往未考虑不同能源类型的碳排放差异，单从能源使用的数量和效率方面进行控制而无法兼顾经济增长与能耗管理关系的老路子。这一制度的实施，是推动经济结构和能源结构绿色转型的关键措施，低碳技术的发展和碳市场建设将大为提速。
能源规划制度。能源规划是推动能源转型、确保能源安全和开发利用的重要指引，是国家能源战略目标的阶段性细化，也是国民经济和社会发展规划体系的重要组成部分。《能源法》第二章对能源规划作出专章规定，为国家与地方、行业与企业、短期与长期等多方面、多层次、多维度的需求提供有效的制度保障。
能源开发利用政策制度。为实现绿色低碳转型与可持续发展目标，《能源法》规定了非化石能源替代化石能源的能源替代制度，优先开发利用可再生能源，对风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能、氢能、核电等不同具体能源类型进一步作出了不同的开发利用规定。同时，也充分考虑了化石能源在能源供应和能源安全中的基础保障作用，规定“合理开发和清洁高效利用化石能源”。这一制度在综合考量和统筹规划的基础上，能更有助于实现能源开发利用的经济效益、社会效益和环境效益的统一。
可再生能源电力消纳保障机制。《能源法》规定供电企业、售电企业、相关电力用户和使用自备电厂供电的企业等承担消纳可再生能源发电量责任，这意味着电网企业实际上已不再是保障性收购电量的唯一责任主体。这一制度的执行和落实，需要电力调度、储能、需求侧等多个环节协同发力。
能源储备与应急制度。能源安全是能源立法的重点。《能源法》适应我国能源安全发展需要，法律层面确认产能储备和矿产地储备等新型概念，构建多元化储备体系，建立能源预测预警体系，加强能源应急体系建设，这种多维储备机制和应急机制为我国能源安全构建了一个灵活应变的保障体系，确保在面对各种潜在风险时，能够从不同方面迅速启动相应的保障措施。
能源供应服务制度。“满足人民群众美好生活用能需求”是《能源法》立法的重要出发点和落脚点，这也是对能源供应企业的明确要求和责任规定。强调安全、持续、可靠的供应，意味着企业要确保能源生产、供应过程中的安全性、持续性、可靠性，防止安全事故的发生，避免出现能源非法中断情形，具备应对突发情况的能力，确保能源能够高效且无波动地供给用户。
能源基础设施保护制度。我国已经有《电力设施保护条例》，但对能源基础设施的保护仍需加强。战争、自然灾害、气候变化、人为破坏、设备质量问题等对能源基础设施的威胁始终存在。《能源法》对此作出专门规定。对政府来说，预留能源基础设施建设用地和用海，并将其纳入国土空间规划，能够确保能源基础设施的建设有地可用、有海可依，为能源产业的发展提供基础保障。对能源输送管网设施运营企业，保障管网系统运行安全是其法律责任和义务。
能源自然垄断市场化改革制度。能源行业具有自然垄断属性。能源领域的自然垄断环节主要包括输电网和油气管网等，效率和公平问题也是行业关注的重点。《能源法》的此项制度设计旨在打破能源市场的垄断，推动自然垄断环节独立运行，为竞争性环节创造更公平的市场环境。
能源价格形成机制。能源市场化改革关键是价格市场化。目前，我国电力、煤炭、油气领域价格形成机制都在改革中持续推进，政府逐步放松了干预程度，但仍存在补贴、价格指导、基金“搭便车”等。此项制度在法律层面认同了能源价格改革的思路和成果，对今后形成更完善的能源价格体系提供了法律支撑。
四、能源法治体系运行衔接
随着《能源法》的出台，我国能源法律体系逐步完善。《能源法》作为能源领域起基础性、统领性作用的法律，与能源领域内部和外部的各项法律共同组成了我国的能源法律运行体系。
《能源法》与能源领域内部各单项法作了功能区分。《能源法》为能源领域单项法提供基础性制度，对能源发展战略、基本原则、规划体系、能源结构等作出顶层设计，使各单项法能在顶层设计下对具体领域制度和机制的组织实施更加符合能源高质量发展的要求。
《能源法》与能源领域外部的法律进行了衔接协调。《能源法》要求能源绿色低碳转型、环境保护等，与环境保护类法律进行了协调衔接。《能源法》在化石能源和非化石能源的开发利用方面的规定，与矿产类法律做好了分工和统筹。对于科技创新、能源标准体系、土地利用、农村能源、职业病防护、军队能源、国际合作等方面，也与有关法律进行了衔接。
能源法治硕果累累。这些法律相互支撑、协同一致、形成合力，共同构建了我国的能源法律体系，如同灯塔，照亮了我国能源的探索和发展之路，降低了对外部能源的依赖，构筑起坚实的能源法治防线。
“法者，治之端也”。《能源法》的出台意味着我国社会各界在能源问题上取得了重大共识，是能源改革发展和能源法治的重大历史性成果。其从上层建筑层面推动形成适应新质生产力发展的新型能源生产关系，有助于有效解决能源领域存在的矛盾和问题。《能源法》涉及很多全局性、综合性、战略性的重大问题，以法律的形式将十八大以来我国能源改革和法治建设的经验固定下来，既是整个中国能源法制的集大成者，又昭示着能源法治未来的发展方向。
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。法律的生命在于实施，法律的权威在于执行。这部《能源法》在加强能源法治建设、强化能源行政执法、促进能源开发、利用、保护及能源监督管理，保障能源供应和能源安全，促进能源绿色转型、能源节约、清洁利用和环境保护方面都有重要积极的作用。《能源法》规定的一系列制度和规定，需要在能源实务中践行，也需要在具体业务中验证，更需要具体的法律服务与法治保障。
参考文献：
[1]数据来源：国务院新闻办公室于2024年8月29日发布的《中国的能源转型》白皮书。
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