企业合规容错免责机制的法律路径
2024-10-28
改革开放以来，民营经济已成为推动我国经济社会发展的重要力量。截至2023年，我国民营企业贡献了60%以上的GDP、50%以上的税收、80%以上的城镇就业，并创造了70%以上的技术创新成果。[1]然而，在复杂多变的经济环境与日益严格的监管要求下，民营企业面临着前所未有的合规挑战。如何在确保依法合规的同时，为企业创新发展预留空间，建立科学合理的合规免责机制，已成为亟待解决的现实问题。
我国现有的容错免责制度主要针对国有企业和政府工作人员设计，虽然在实践中取得了积极成效，但对民营企业的覆盖和保护仍显不足。一方面，民营企业在市场竞争中面临更大的不确定性和创新压力，需要更灵活的经营决策空间；另一方面，由于所有制性质和治理结构的差异，现有容错免责制度难以直接适用于民营企业的实际情况。这种制度供给与现实需求之间的落差，既影响了民营企业的创新活力，也制约了民营经济的健康发展。
从理论基础来看，合规免责制度植根于深厚的法学理论土壤。无论是传统的法人理论、归责理论，还是现代风险法学理论、法经济学理论，都为构建科学合理的合规免责机制提供了重要支撑。域外经验表明，美国的合规抗辩（Compliance Defense）制度、欧盟的尽职调查抗辩（Due Diligence Defense）机制等，都在平衡监管效能与企业发展方面积累了宝贵经验。这些理论积淀和实践探索，为完善我国民营企业合规免责机制提供了有益启示。
本文试图从法理基础出发，结合域外经验借鉴，探讨构建适合我国民营企业特点的合规免责机制。研究将着重关注以下问题：首先，梳理合规免责的法理基础，厘清其在现代法治体系中的定位；其次，分析现有容错免责制度对民营企业的适用局限，找出制度改进的突破口；再次，借鉴域外先进经验，结合我国实际，提出构建民营企业合规免责机制的具体路径。通过这些研究，期望能为完善我国民营企业合规治理体系、优化营商环境提供理论支持和政策建议。
一、合规（容错）免责机制的定义及背景
容错免责是指：通过行政组织体系调整并配套相关法律规范文件的方式，对改革创新实践中因先行试错出现的失误或造成的负面影响和损失，本应承担责任的，基于深化改革、鼓励创新的政策考量，免于承担责任。[2]我国容错免责制度的发展大致可分为两个重要阶段。2006年至2014年是初始阶段，容错免责主要以法律规范文件中的单一条款形式存在。这一时期已经初步确立了基本框架，明确了免责前提（工作失误）、免责对象（过失行政行为）和免责效果（免除行政责任）。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次在党内文件中认可了容错免责。[3]随后2014年江苏省在国企改革文件中首次提出"容错机制"概念，标志着这一制度获得更高层面的认可。[4]
2015年至今，容错免责进入了专门立法阶段，制度化程度显著提升。新阶段的容错免责制度通常包含总则、条件、程序、纠错防错、结果运用和附则六个部分，内容更加细化，操作性更强。特别是在免责条件方面，明确将不可抗力（如法律修改、政策调整）纳入考量范围，并强调了在法无明确规定时也可适用免责。这种制度的完善不仅体现了改革创新导向，也为干部担当作为提供了更有力的制度保障。
从以上内容可以看出容错免责概念目前主要用于规制政府的行政行为，其目的是防止因为问责行为导致行政人员对于改革创新失败之后的问责而束手束脚。[5]这会形成类似于Chilling Effect(寒蝉效应)，即个人或团体因担心触犯法律或规章而避免表达或行动。[6]这就导致当避责策略有效时，高强度的问责可能引发更为激烈的避责行为。[7]
而各级政府后续出台了许多文件并制定了清单给予政府和国企工作人员一定的容错空间。比如，2024年9月湖北省国资委发布了《湖北省国有企业容错免责事项清单》共十条，其中规定以下情况可以免责：在推进国有企业改革发展重点任务中，因政策界限不明确、尚无成熟经验可借鉴、先行先试，出现失误错误，造成国有资产损失或其他不良后果的；在前瞻性战略性新兴产业和未来产业投资工作中，因国家政策调整、市场波动等难以预见的外部环境影响，导致投资收益未达到预期目标或造成投资损失的。[8]以上规定可最大限度支持和保护国企科技创新的积极性，消除国企经营管理人员和研发人员对创新风险的顾虑和担心。
二、合规免责对于民企的局限性
国有企业容错免责制度的建立是为了激励企业领导人员在复杂多变的经济环境中敢于担当、勇于创新。从制度特点来看，国企容错免责体现出强烈的政策导向性，始终围绕党中央、国务院和地方政府的决策部署展开，注重现代企业制度建设和三项制度改革，将国有资产保值增值作为重要考量。在覆盖范围上，该制度涵盖战略管控、改革创新、资本运营、经营管理、科技创新和应急处置等多个领域，构建了全方位的免责保护网。在具体操作上，免责条件明确且严格，要求必须执行规范的决策程序，做好风险评估和防控，开展充分的尽职调查，并建立及时的补救和报告机制。特别值得注意的是，该制度高度重视企业承担的政策性任务，包括推进混合所有制改革、促进国企重组整合、履行社会责任等方面。
通过对多个城市的国企容错免责清单分析，可以发现这一制度呈现出鲜明的特点，但同时也揭示了其在民营企业应用中的局限性。
（一）决策机制差异
当这一制度框架移植到民营企业时，会面临诸多局限。首先是决策机制的差异，国企强调"三重一大"集体决策制度，而民企的决策更为灵活机动，缺乏类似的制度保障。以重大投资决策为例：国企投资一个新能源项目时，需要经过可行性研究、专家论证、党委会讨论、董事会决策等一系列程序，每个环节都有明确的书面记录和多方把关。而民企可能由企业主或核心高管快速决策，虽然提高了效率，但在后续寻求免责时难以证明决策过程的审慎性和合理性。
（二）政策导向和监管
其次，在政策导向上，国企需要配合国家战略和政府要求，而民企主要以市场和效益为导向，部分政策性任务并不适用。再次，监管体系的差异也带来了挑战，国企有完整的国资监管体系，而民企缺乏类似的监督管理机构，使得免责认定标准难以统一。比如在境外投资时，国企有国资委、发改委、商务部等多个部门的事前指导和把关，一旦项目受到地缘政治影响导致损失，可以证明其前期已经履行了完整的审批和风险评估程序。而民企的境外投资往往缺乏这样系统的监管指导，当遇到类似问题时，难以证明其决策过程的合规性和谨慎性。
（三）社会责任和资源保障
此外，在社会责任方面，国企承担更多政策性任务和社会责任，而民企主要以经济效益为导向，部分免责条款的意义不大。疫情期间就有很好的对比：国企在承担保供稳价任务时即使亏损，也可以获得免责。如某国企口罩厂扩大产能、低价供应，最终设备闲置、产品滞销，但因履行了社会责任而获得理解。而民企即使也投资口罩生产线，也难以用社会责任来主张免责，因为其行为被视为纯市场行为。
最后，资源保障的差异也不容忽视，国企具有较强的政府支持，而民企的抗风险能力相对较弱，容错成本承担能力有限。因此，国企的容错免责机制并不能完全机械的应用于民营企业，还应该结合民企的具体特点针对性的进行规定。
三、现有民企合规免责规范及案例分析
（一）广州市《民营企业首次违法合规免责清单（第一批）》
2023年11月，广州市出台《民营企业首次违法合规免责清单（第一批）》（以下简称《清单》）为推动企业合规建设与行政执法相结合，《清单》开创性地建立了首次轻微行政违法合规免责机制。这一创新制度具有三个显著特点：
首先，该制度突破性地将企业合规建设作为免予行政处罚的重要条件。值得注意的是，这一机制不仅适用于民营企业，其他类型企业只要满足相关条件同样可以适用。其次，《清单》创造性地将合规整改融入违法行为调查的各个环节，并详细规定了具体实施流程和要求。第三，采用"指引+清单"的创新模式，优先在与民营企业经营密切相关且较为成熟的领域开展试点，待经验成熟后再逐步扩大适用范围。[9]
具体来看，《清单》涵盖了五大重点领域：人力资源、特许经营、建筑、禽畜养殖以及林业和绿地保护，共计20个具体事项。同时通过配套指引，明确了首次违法合规免责的具体标准和规范要求。比如，若用人单位未建立、保存相关台账，或者伪造相关台账，但是没有违法所得且未对服务对象造成损害，经责令限期改正后及时改正,严格执行《人力资源服务许可证》核准的业务范围经营则可以免责。并且明确了该行为的监管单位为：市人力资源社会保障局。
另外，要适用该免责机制，企业需同时满足四个基本条件：1.属首次违法行为；2.主动配合调查并如实提供证据；3.造成的危害程度轻微；4.积极开展整改并建立有效的企业合规体系。
《清单》规定在具体执行过程中，行政机关将通过以下步骤落实合规整改要求：首先，在调查阶段，行政机关需综合评估案件情况、企业整改意愿等因素，确定是否适用免责机制。如决定适用，则向企业发出整改告知书，并对整改过程进行指导监督。其次，对整改不到位的企业，行政机关将及时提出整改建议。如企业在整改期间再次发生同类违法行为，将终止免责程序并依法处理。最后，整改完成后，行政机关将从合规准则、组织体系、运行机制和文化建设等方面进行全面评估。对达标企业，将在调查报告中详述整改情况并作出不予处罚决定；对未达标企业，则不予适用免责并依法处理。
（二）合规免责案例分析
1.浙江省杭州市唐某某重大责任事故“合规不起诉”案
2021年11月20日，浙江辉煌股份有限公司在生产过程中发生了一起事故。当时，机修工蒋某某发现生产线出现故障，未经批准便在不停机的情况下进行修理，并冒险翻越防护栏。结果，他因站立不稳而跌落至正在运转的机器上，不幸受伤，经过抢救无效后去世。
事故调查组对此事件进行了调查，认定辉煌股份有限公司在管理不停机机修的高风险作业上存在疏漏，现场安全监管不到位，对事故的发生负有不可推卸的责任。同时，作为车间主任兼安全员的唐某某未能按规定巡视车间，对机修作业的安全监管不足，履行职责不力，最终导致了这起悲剧。[10]
在事故发生后，唐某某如实供述了事件经过。公司方面对蒋某某的家属进行了赔偿，家属对此表示理解与谅解。检察官丁生荣指出，辉煌股份有限公司是国内较早成立的新材料生产企业，员工众多，年生产总值超过百亿，唐某某也是公司的核心技术人员。该公司表现出强烈的合规整改意愿。
合规整改情况：2022年3月，案件移交至检察机关后，富阳区检察院在浙江省检察院的批准下，启动了对该企业的合规工作。在整改过程中，检察机关通过实地走访、列席公司会议和与员工座谈，与第三方监督评估组织及企业专业律师团队进行了沟通，针对新材料的研发和生产特点，对企业的合规计划进行了深入审查。此外，检察机关明确要求，企业在合规整改中确立的工作模式和隐患排查方法等记录需保持持续性，并在五年内随时接受检查。经过综合考量，检察机关最终决定对唐某某不予起诉。
在辉煌股份有限公司的案例中，合规整改的具体措施直接影响了企业获得免责的可能性。事故发生后，企业迅速采取了积极的整改措施，包括修订安全规章制度、加强高风险作业的现场管理以及建立长期的隐患排查机制。这些措施不仅显示了公司对安全生产的重视，也表明其意图通过实际行动消除未来风险。检察机关在评估整改效果时，发现企业积极引入第三方监督和专业团队参与合规审查，确保了整改过程的透明性和专业性。通过这些切实有效的改进，辉煌股份不仅改善了内部管理，还增强了自身在法律上的合规性，从而为最终获得不起诉决定奠定了坚实的基础。
（2）随州市Z公司康某某等人重大责任事故“合规不起诉”案
湖北随州市Z公司将污水沟清理工作外包给曹某某。2020年，曹某某违规作业，导致有毒气体泄漏，致其本人及两名工人中毒身亡。事故被认定为生产安全责任事故，曹某某负有直接责任。Z公司在签约及作业期间未履行充分的安全监督，三名管理人员康某某、周某某、朱某某因管理疏漏被采取取保候审，并以涉嫌重大责任事故罪移送检察院。[11]
检察机关认为，三人承担的是次要责任，且认罪认罚，具备从宽处理条件。考虑到Z公司为当地重点企业，若管理人员被判刑将影响公司发展，检方决定启动企业合规考察。经第三方监督，Z公司完善了安全管理体系和风险预警机制，提升了生产管理水平。2021年8月，合规整改通过评估，公开听证会后，检方最终对三人作出不起诉决定。
该案例展示了企业在发生安全事故后的合规整改过程及其对免责的重要性。Z公司在外包清理工作时未能严格把关，导致事故发生，管理人员的疏忽使得公司面临法律责任。然而，检察机关在审查过程中考虑到三名管理人员认罪认罚的态度及其承担的次要责任，决定对其从宽处理。
合规整改的实施对Z公司至关重要。通过建立健全的安全管理制度和风险预警机制，公司不仅提高了员工的安全意识，还有效防范了类似事故的再次发生。这一系列措施增强了企业的合规性，使其在法律审查中获得了积极评价。
最终，检察机关通过合规考察确认Z公司的整改成效，决定对管理人员作出不起诉处理，体现了法律对企业积极整改和合规建设的认可。这一案例强调了合规管理在保障企业运营安全和减少法律风险方面的关键作用。
四、关于民营企业合规免责的建议
（一）关于民企合规免责的构建
关于国企的构建容错机制，目前学术界认为，应当遵循明确一个标准，抓好三个主体，完善四个机制，营造一个环境，借鉴一个经验：即对官员进行容错条件和政府的权力清单应明确；容错机制由谁构建、是否容错受谁认定、容错过程由谁监督要抓好；问责机制、纠错机制、防错机制和激励机制要完善，使之与容错机制相匹配，不至于互相矛盾；营造想改革、谋改革、善改革的政治氛围；学习借鉴其他国家和地区鼓励创新的先进经验，为我所用。[12]
而对于民企由于上文提到的 诸多不同之处。笔者建议采用广州市的清单制度在现阶段较为合适。因为，通过清单明确合规免责的具体领域行业和事项，可以有效的避免免责范围的扩张以及在实际执行当中出现的争议。同时，也方便监管单位对于合规免责的监督和执行。
但是清单制度目前也面临着很多问题，因为是针对某一行政区域的清单，而很多企业是跨区域的，那么如果违规行为同时涉及到多个区域应当如何监管合规，这也是实际当中非常容易遇到的问题。[13]可行的办法或许是至少在省一级的范围内建立一个统一的标准。这样也可以避免同一违规行为在不同的行政区划免责的结果不同。否则，也可能会出现个别区域因为没有合规免责的规定而当地企业对于合规缺乏动力。
（二）关于企业合规的建议
通过对广州市发布的首次违法合规免责清单分析，可以发现企业日常经营中最易触碰的合规红线主要集中在以下几个方面：
1.关于特许经营领域的信息披露风险
从清单列举的特许经营违法情形来看，最常见的违规行为是信息披露不充分。具体表现为：在合同签订前未提前30天披露相关信息、未说明费用用途及退还条件、未及时报告特许经营合同签订情况等。这反映出企业在特许经营过程中往往过于注重商业拓展，而忽视了程序性合规要求。
建议企业将特许经营业务流程细化为签约前、签约中、签约后三个阶段，并制定标准化的操作指引：签约前重点关注信息披露的完整性和及时性；签约中注意费用收取环节的合规性；签约后做好定期报告工作。同时，可以通过信息化手段，设置关键节点自动提醒功能，降低人为疏忽风险。
2.关于建筑废弃物处置的程序性风险
清单中有较大篇幅涉及建筑废弃物处置问题，主要集中在证照办理、运输管理等方面。这类违法行为虽然性质相对轻微，但由于涉及环节多、时间跨度大，容易出现疏漏。
针对这类风险，建议企业采用项目制管理方式：在项目启动前即完成证照盘点和办理计划；对于运输过程，可以通过GPS定位等技术手段，实时监控车辆行驶路线和载重情况；在人员管理上，将现场监管责任具体落实到人，并建立交接班制度，确保监管全覆盖。
3.关于人力资源管理中的档案风险
从清单内容看，用工档案管理是一个容易被忽视但后果严重的领域。特别是在用工关系较为复杂的企业，如何准确记录和保存相关台账，直接关系到企业用工合规性。
建议企业从以下方面着手：一是梳理现有人事档案管理制度，重点关注档案保存的完整性和真实性；二是引入专业的人力资源管理系统，实现档案电子化管理，减少人为操作风险；三是定期开展档案抽查，及时发现和纠正问题。
4.农林牧渔领域的专业性风险
清单中涉及畜禽养殖、森林植物检疫等领域的违法行为，这些往往源于企业对专业性要求认识不足。例如养殖档案的建立、畜禽标识的使用、植物检疫等都需要较强的专业背景。
对此，企业需要建立专业人才培养机制：通过定期组织专业培训、建立标准操作规程、引入行业专家顾问等方式，提升相关人员的专业能力。同时，可以建立与行业协会、研究机构的合作关系，及时获取专业指导。
五、结论
通过上述分析可以发现，企业违法行为往往不是主观故意，而是由于对合规要求认识不足或管理不到位导致。因此，企业应当着重从完善内部控制体系入手，通过流程再造、信息化建设、专业能力提升等具体措施，将合规要求落实到日常经营的各个环节。
本文通过对比分析国企与民企在合规免责机制上的差异，结合广州市首个民企合规免责清单及相关案例，探讨了民营企业合规免责机制的构建路径。研究发现，由于民企在决策机制、政策导向、监管体系及资源保障等方面与国企存在显著差异，现有的国企容错免责制度难以直接移植到民营企业。目前以清单制形式开展的民企合规免责实践，为解决这一问题提供了可行思路。然而，本研究也存在一定局限性：首先，由于民企合规免责制度尚处起步阶段，可供分析的实践案例较少；其次，现有清单制度仍局限于地方层面，跨区域执行标准不统一的问题有待解决。
参考文献：
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[10]检察日报. 【法治聚焦】最高检印发安全生产领域涉案企业合规典型案例，有何深意？这些案例“典型”在哪里？[N]. 2024-07-12[2023-10-23]. http://mp.weixin.qq.com/s/ZjAWtJGanKPUkeo2lI-mcQ.
[11]同上
[12]刘明定. 构建容错机制的逻辑悖论与破解之策[J]. 领导科学，2016(2).
[13]刘畅. 容错免责机制构建的逻辑与路径[J]. 社会科学战线，2019,(9): 203-210.
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