合规研究专栏：组织建设篇之三：首席合规官与总法律顾问——演进与定位
2024-10-08
2022年10月1日施行的《中央企业合规管理办法》提出，中央企业应当结合实际设立首席合规官，这是国资委规范性文件首次正式提出要求设立首席合规官。虽然出于领导职数的现实问题考虑，首席合规官由总法律顾问兼任，但二者的定位、职责范围和行权方式都有根本差别。
实践中，央国企经过合规管理组织体系建设，已经普遍发文任命了首席合规官，大多数企业的首席合规官也履行着合规审查把关和参与决策会议的职责，但这种合规把关更多停留在程序性签字层面，或者仍局限于法律把关而不是合规把关的层面，未能真正体现和践行首席合规官制度的设计初衷。
本文将通过分析首席合规官与总法律顾问的不同定位、法律把关与合规把关的不同，立足企业合规实践，就如何开展首席合规官履职保障建设，促进首席合规官制度真正落地，提供具体建议。
一、从总法律顾问到首席合规官的演进
总法律顾问制度。我国于2001年12月正式入世，加入WTO。紧接着，原国家经贸委牵头的七部委于2002年7月发布《关于在国家重点企业开展企业总法律顾问制度试点工作的指导意见》，作为应对入世挑战的一部分。七部委共同成立了国家重点企业总法律顾问制度试点工作小组，确定在部分中央企业和部分国家重点企业范围内开展企业总法律顾问制度试点，并明确总法律顾问的条件、人选的产生、工作职责等内容。
央国企是落实总法律顾问制度的重点，国务院国资委于2004年5月发布《关于在国有重点企业加快推进企业总法律顾问制度建设的通知》，要求53户中央企业建立总法律顾问制度。随后，《国有企业法律顾问管理办法》出台，总法律顾问进一步制度化并在后续法治央企建设、法治建设第一责任人责任落实过程中不断得到强化。
首席合规官制度。我国的首席合规官较早出现在金融行业，2010年原银监会即要求融资性担保公司设置首席合规官，后续在金融领域逐步推广开来。发改委等七部委2018年印发《企业境外经营合规指引》，提出企业可结合实际任命专职首席合规官。
真正让首席合规官制度得以普遍接受和推行的，则要数2022年10月施行的《中央企业合规管理办法》，该办法首次以部门规章的形式明确了首席合规官在央国企中的定位，并建立了首席合规官对重大决策的签字制度。国资委对该项工作高度重视，经过2年的推动，绝大多数一级央国企已经设立了首席合规官。在金融领域，今年6月发布的《金融机构合规管理办法（征求意见稿）》则将首席合规官、合规官制度提高到史无前例的高度，金融机构整个合规管理体系都是围绕合规官来建设。
总法律顾问到首席合规官的演进，相隔了10到20年的时间，是不同时代背景和历史发展的注脚，也是企业从法律管理到合规管理演化的重要表征。
二、首席合规官与总法律顾问的不同定位
虽然央国企中，首席合规官与总法律顾问由同一人担任，但这两个头衔背后的职责是不同的，系以哪一重身份履职表达意见，其要求也不一样。首席合规官与总法律顾问定位的不同，主要体现在以下两点：
（一）首席合规官须对企业主要负责人直接负责
《中央企业合规官管理办法》规定，中央企业应当结合实际设立首席合规官，对企业主要负责人负责。该规定有两层含义，一是首席合规官对重要合规事项直接向企业主要负责人汇报工作；二是首席合规官履职要保证其独立性。前者要求首席合规官具备相应的职级，后者则是首席合规官切实履职的前提条件。
实践中，不少企业对首席合规官的职级比较纠结，一方面高管人员中具备法律合规背景或相应经验的可选项并不多，另一方面国资委也确实并未明确首席合规官应具备何种职级。但这并不影响首席合规官人选的产生，因为“对企业主要负责人负责”就意味着首席合规官可以直接向主要负责人汇报工作，哪个层级能直接向一把手汇报而不过度破坏企业既有授权体系，决定了首席合规官职级的下限。比如，有的企业让中层负责人担任首席合规官，如果该中层首席合规官越过其他层级直接向一把手汇报工作，是否会破坏企业整体授权体系呢？如果回答是肯定的，就不应让中层担任首席合规官。
一般而言，首席合规官至少是公司级领导人员，比如副总、总助级等。在《金融机构合规管理办法（征求意见稿）》中，则非常明确地提出，金融机构首席合规官是高级管理人员，接受机构董事长和行长（总经理）直接领导。对首席合规官职级的要求，也是其独立履职的一个保障条件，职级不够很难独立开展合规把关工作。
（二）首席合规官的一票否决权利
《中央企业合规官管理办法》规定，重大决策事项的合规审查意见应当由首席合规官签字，对决策事项的合规性提出明确意见。很多人将其解读为首席合规官对重大违规事项的“一票否决”，也呼应了国资委在2022年合规管理强化年部署中提出的合规把关要具备一票否决功能。
在法治央企建设过程中，重大决策的法律审查作为“三个100%”之一，总法律顾问也必须进行法律把关，但并未在规范性文件中明确总法律顾问必须亲自“签字”，把关可以有多种方式。而《办法》规定首席合规官对重大决策的审查意见必须“签字”，意味着不签字，可能就不能上会，或者不能过会，不能实施。这就是教义学角度的解读，突出了“签字”二字背后的深意。当然，签字包括手签和电子形式签字，比如OA系统中设置首席合规官审查打勾环节，亦视为进行了实质签字。
另一个问题是“重大决策事项”的范围。国资委规范性文件中并没有指出哪些“重大决策事项”的审查意见应由首席合规官签字，这就给企业落实过程提出了一个难题。企业在落实首席合规官制度时，最基本的两个动作，一是任命一个首席合规官，二是明确首席合规官的职责范围，包括对哪些“重大决策事项”的审查意见签字。
一些企业将所有“三重一大”事项，甚至所有上“三会”的事项，一股脑设置一个首席合规官把关的前置环节，将《办法》提及的“重大决策事项”范围尽量扩大，认为“这样总不会错”。我们理解，这样做只是形式上做到了首席合规官的前置把关，特别是在当前首席合规官履职保障普遍不到位（后文详述）的情况下，首席合规官要对如此多的决策事项把关，实际上是分散了首席合规官的注意力，难以切实起到实质把关、深度把关作用，特别是难以聚焦重大合规问题提出高质量意见建议。
我们的建议是：一是首席合规官签字把关的“重大决策事项”范围，应聚焦于重大投资事项、改革事项、新业务事项、监管环境执法力度变化的事项等法律合规风险易发多发的事项，可以选取“三重一大”事项的一部分，但不局限于三重一大事项；二是首席合规官制度在企业内部有一个接受和适应过程，起步阶段可以尽量限缩范围，随着该制度成熟度的增加，逐步加大把关范围，提升风险防范深度，此外该把关事项范围当然也是随着业务发展和监管环境的变化而动态调整的；三是所有三重一大决策，乃至所有“三会”决策事项，可以由合规部门进行合规把关，实现国资委要求的百分之百，但不一定都需要首席合规官把关签字。
特别值得强调的是，“一票否决”的提法在实践中面临一些争议，有人认为，在当下绝大多数首席合规官是副总或总助级别领导兼任的情况下，经理层成员的“一票否决”有损执行层总经理个人负责制的公司治理基本原则，经理层决策事项只有总经理有一票否决权。我们认为，在合规视域下，首席合规官作为企业合规工作的负责人，负有为重大决策进行签字把关的法定职责，重大违规事项的否决权亦是其履职的应有之义。只是需要明晰的是，“一票否决”针对的重大决策中的严重违规事项，而不是对所有由其签字把关的“重大决策事项”都有一票否决权。
三、 法律审核把关与合规审核把关的不同
首席合规官与总法律顾问定位不同这一结论，不仅来自于对规范性要求的解读，也来自于二者基本职责的差异，也即法律审核把关与合规审核把关的差异。
（一）法律审核与合规审核的范围不同
合规审核范围大于法律审核范围，合规的“规”，即合规义务的范围大于“法”的范围。法律审核的依据注重法的位阶，注重法律符合性；合规审核的依据与位阶无关，只与其“合规属性”，也即与企业的关联性有关。法律审核的依据是抽象的法律法规，合规审核的依据则针对某个企业更加具体和个性化。法律审核注重强制性规范，合规义务则除了强制性规范还包括企业“自我承诺”等自愿性义务。法律审核注重监管规定，合规义务还包括商业伙伴等“相关方要求”。法律审核的主要依据是法律，合规审核还从营销、财务、战略等各个层面进行综合审查。二者的底线都是不违法，但合规把关的核心是既不违法，也符合企业的经营规划。
（二）法律审核与合规审核的动机不同
法律审核强调不违法，注重对法律依据的解读，强调法律规范的专业性和封闭性。这就是为什么很多专业机构出具的法律意见书都会列明大量法律依据、“鉴于”前提、免责条款的原因。合规审核更具开放性，除了外部法律法规，更多从企业自身利益出发看待风险。
法律审查在于从法律的角度防范基础性、底线性风险。合规审查更关注公司长远规划、总体经营目标，注重整体性和长期利益，并且更多从企业经营目的出发去识别和看待风险。
（三） 法律审核与合规审核的出发点不同
法律审核具有被动性特征，合规审核更强调主动介入和事前预防。法律审查强调规范性和标准性，所以法律审查意见更强调针对某项具体业务；合规审查强调全局性整体性，更多站在企业角度而非业务部门角度看待风险，注重平衡长期利益跟短期利益。法律审查体现部门性，合规审查注重全面性。
（四）法律审核与合规审核的结果不同
法律审核的结果是基于法律规范提出严谨的符合性意见，合规审核要求站在企业自身角度，结合企业战略目标描述合规风险。法律审核是从法律角度进行判断和提出法律建议，合规审核要求从全局角度进行评估，提出法律和企业经营建议。
融合与分设。实践中，从国资委要求的规定动作来说，“三项法律审查”与“三项合规审查”是完全重叠的，大多数企业法律部门与合规部门也是合署的。基于现实考量，我们也往往建议企业在设计合规审查机制时，与既有的法律审查机制充分融合，同样的审查人员、同样的审查流程，只是在某些环节增加了审查项点和内容，加入合规内容，实质上形成“法律合规审查机制”。但我们最近也欣喜的发现，部分央国企已经实现了“双重”审查，即法律审查和合规审查分开进行，两道把关，不得不说，这是超前的，代表了合规管理的发展方向。
四、 首席合规官制度的落地保障
既然首席合规官和总法律顾问的定位不同，合规把关与法律把关在审核范围、出发点、动机和结果上也明显不同。首席合规官就应基于其定位发挥不同于总法律顾问的作用，这是国资委要求施行首席合规官制度的初衷，也是国际化企业通行的成熟经验。
现实中，首席合规官对重大决策审查意见的签字，形式意义居多，实质把关欠缺。形式上参加或列席决策会议居多，深度参与公司决策提出全局性合规意见欠缺。对照一些跨国公司经验，我们建议，要真正促进首席合规官制度落地，企业应建立首席合规官真正从战略层面对重大决策进行合规把关并能够深度参与公司决策的履职保障机制。
（一）明确首席合规官定位，制定首席合规官履职办法
在合规管理体系中，首席合规官是一项制度，包括首席合规官的任命、岗位职责、履职流程、工作支撑、组织保障、监督考核等内容。企业应制定相应规范或办法，纳入企业制度体系一体管理，通过制度的刚性和约束力推动首席合规官制度落地。
（二） 聚焦签字决策事项范围，促进首席合规官职责落地
当前，首席合规官制度落地的首要问题是需签字的“重大决策事项”范围的框定。我们建议企业框定该范围时考虑如下因素：本企业三重一大事项范围、授权管理规定；本企业业务发展特征、重点受监管领域、风险易发多发场景；本企业合规建设所处阶段及其合规管理目标、对首席合规官签字决策的接受度等。贯穿其中的，是把握合规把关范围尽量深广的合规管理诉求，与在企业现行授权体系中加入新的审查关卡的现实可行性之间的平衡。
（三）建立重大决策实质把关的事前沟通机制
实践中，重大决策往往在上会前才想起有合规审查环节，匆忙交首席合规官审查，或者临时通知首席合规官参会或列席，为了不影响重大决策重大项目的推进，首席合规官往往无法真正进行深入全面的实质把关就不得不签字。合规把关是全面把关，是公司级把关，是目的性把关。要对重大决策进行实质合规把关，必须前端提前介入，对决策的背景因素、来龙去脉有深入的了解。这就要求企业修改决策制度和流程，让首席合规官和其他主要决策者一样，在事项决策前有充足的沟通酝酿机制和时间保障。具体如何设计该等机制，只要参考企业总经理或分管领导等拍板人的具体决策过程即可。
（四）建立重大决策实质把关的专业支持和调研机制
既然合规把关是深度的全局性把关，就不仅仅是法律专业的问题，还涉及战略、财务、市场等各个层面的问题，首席合规官要提出全局性意见，需要在决策之前，听取各方面的意见。企业应建立协助首席合规官把关的会议讨论和专业支持机制，保证首席合规官能在决策之前得到各方面专业支持，从而统筹考虑，综合提出把关意见。具体而言，可以是联席会议机制、规范的调研机制等。
（五）养成重大决策提前交由首席合规官把关的内心信仰和工作习惯
对照一些跨国公司来看，现实中首席合规官不能真正从实质上对重大决策进行审查把关。主要是企业还没有形成重大决策应提前交由首席合规官把关的内心信仰和工作习惯，还没有真正意识到首席合规官制度的重要战略价值。企业应通过明确定位、制定制度、明晰决策范围、建立重大决策合规把关的事前沟通和专业支持机制等方式，培育合规把关文化，养成合规把关意识。
总之，从总法律顾问到首席合规官，这是企业在新的监管环境下风险防控从基础到全面的演进，也是我国企业经营管理理念紧跟发展趋势，在新时期为高质量发展保驾护航的必然要求。
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