雄安建设之分布式光伏发电
2024-09-04
分布式光伏发电是在用户所在场地或附近建设运行，以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施。分布式光伏发电实行“自发自用、余电上网、就近消纳、电网调节”的运营模式，电网企业采用先进技术优化电网运行管理，为分布式光伏发电运行提供系统支撑，保障电力用户安全用电，鼓励项目投资经营主体与同一供电区内的电力用户在电网企业配合下以多种方式实现分布式光伏发电就近消纳。对于“自发自用、余电上网”模式的项目，电站投资者通常与屋顶业主签署《合同能源管理协议暨屋顶租赁与使用合同》（以下简称“EMC合同”）。EMC合同具有合同能源管理与屋顶租赁的双重属性，业主不仅仅是屋顶出租方，也是光伏电站的用电企业（业主将屋顶出租给第三方的除外）。
本文主要以屋顶分布式光伏电站项目EMC合同为基础，并结合为雄安新区分布式光伏发电项目提供法律服务的实务经验，以电站投资者在雄安投资建设分布式光伏电站过程中的法律问题及风险防范为视角进行探讨。
一、雄安建设分布式光伏发电之现状和发展目标
席大大总书记在中央政治局第十二次集体学习时指出，我国能源发展仍面临需求压力巨大、供给制约较多、绿色低碳转型任务艰巨等一系列挑战，应对这些挑战，出路就是大力发展新能源。雄安新区是以席大大同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署，是千年大计、国家大事。雄安新区规划的目标是通过全面创新、绿色发展、开放合作，打造现代化、智慧化、生态化的宜居城市。
（一）现状
雄安新区生态环境局表示坚持以席大大生态文明思想为指导，围绕贯彻落实降碳产品价值实现机制，积极探索建立适合新区实际的生态产品降碳价值实现路径，推动在绿色能源领域进行降碳产品开发。
1. 项目实践
雄安站屋顶光伏项目是新区绿色能源应用的示范案例，先后完成了雄安首笔国际绿证业务，并入选生态环境部2021年绿色低碳典型案例，该项目在站房屋顶两侧铺设了1.77万块、4.2万平方米的多晶硅光伏组件，总装机容量6兆瓦。该项目采用“自发自用、余电上网”模式，每年可为雄安高铁站提供580万度清洁电力，年节约标煤1800吨，减少二氧化碳排放4500吨，相当于植树12公顷。
雄忻高铁雄安地下段7标项目是雄安地区首个“光伏+临建”低碳运行管理试点项目，在项目部临建屋顶上铺设了714块光伏板，面积达1800平方米，总装机容量399千瓦。通过采用“削峰平谷”模式，配合储能柜，该项目实现了显著的电费节省和碳排放减少。
2. 技术创新
安新县在分布式光伏项目的建设过程中，注重技术创新和智能化管理。例如，应用智慧能源管控平台对发电量、碳排放量进行监测，实现了对能源利用的精准把控。在一些变电站项目中，雄安新区还采用了碳监测平台，通过“以电测碳”技术，实现了对碳排放的分钟级监测，为绿色低碳发展提供了数据支撑。
3. 绿色低碳发展理念
雄安新区在分布式光伏项目的建设中，始终秉持绿色低碳的发展理念。通过光伏与建筑、交通等领域的深度融合，推动了城市能源结构的优化和碳排放的降低。
（二）规划和发展目标
1. 清洁能源发展目标
根据规划，雄安新区将致力于提升清洁能源在能源结构中的占比，推动电网主要指标达到世界领先水平，目标是成为世界首个全时段100%清洁电能供应的城市电网。这一目标要求新区大力发展分布式光伏发电等可再生能源，以减少对化石能源的依赖，推动能源结构的清洁化转型。
2. 智能电网建设目标
（1）智能电网与分布式光伏的深度融合：未来，雄安新区将加强智能电网建设，通过数字化、智能化手段提升电网的可靠性和效率，分布式光伏发电项目将作为智能电网的重要组成部分，实现与电网的深度融合和高效互动。通过智能化升级，提高电网的可靠性和效率，更好地适应分布式光伏发电的间歇性、波动性特点，确保电力供应的稳定性和可靠性。
（2）灵活并网与调度：未来规划将包括优化分布式光伏发电项目的并网和调度机制，确保光伏发电系统能够灵活接入电网并参与电网调度。通过智能调度系统，实现光伏发电与电网之间的协同优化，提高新能源的消纳能力和电网运行的经济性。
3. 绿色生态城市发展目标
（1）绿色建筑与光伏结合：雄安新区将推动绿色建筑与分布式光伏发电的深度融合。在新区规划中，将充分考虑建筑屋顶、墙面等可利用空间，安装分布式光伏发电设施，实现建筑与光伏的有机结合。这不仅可以为建筑提供清洁电力，还可以降低建筑能耗和碳排放。
（2）绿色交通与光伏应用：新区将探索分布式光伏发电在绿色交通领域的应用。例如，在公交站点、停车场等交通设施上安装光伏发电设施，为电动汽车等绿色交通工具提供充电服务。同时，结合智能交通系统，实现光伏发电与交通系统的协同优化，提高交通系统的能效和环保水平。
4. 碳交易与绿色金融发展目标
（1）碳资产管理：随着碳交易市场的不断完善和发展，雄安新区将加强分布式光伏发电项目的碳资产管理。通过监测和核算项目的碳减排量，积极参与碳交易市场交易，实现碳资产的经济价值。
（2）绿色金融支持：新区将积极引入绿色金融支持分布式光伏发电项目的发展。通过提供低息贷款、税收优惠等政策措施，降低项目的融资成本和运营风险。同时，鼓励金融机构创新绿色金融产品和服务模式，为分布式光伏发电项目提供更多元化的金融支持。
5. 技术创新与产业升级目标
（1）技术创新：雄安新区将鼓励和支持分布式光伏发电领域的技术创新，通过产学研合作、技术创新联盟等方式，推动光伏发电技术的不断进步和产业升级，重点关注光伏材料、光伏电池、光伏系统集成等关键技术的研发和应用推广。
（2）产业升级：随着技术的不断进步和应用的推广，分布式光伏发电产业将在雄安新区实现产业升级，从单一的光伏发电项目向综合能源服务、智能电网建设等更广泛的领域拓展，同时将吸引更多的企业和人才聚集到新区，推动产业的集聚和协同发展。
二、雄安建设分布式光伏发电之主要法律问题及防范要点
（一）租赁屋顶相关权属和租赁合同稳定性问题
租赁屋顶在光伏电站生命周期内的稳定性是屋顶分布式光伏电站建设运营的最基本诉求。结合实践中常发屋顶租赁纠纷的争议焦点内容来看，电站投资者应重点关注如下问题：
1.租赁屋顶相关权属问题
租赁屋顶的权属明晰是租赁关系成立的前提。以下是可用于帮助确保屋顶租赁关系的合法性和稳定性的关键点：首先，需要核查出租方资格，为确保出租方为房屋的合法所有者或持有产权人的正式授权，可在确定租赁屋顶前要求出租方提供屋顶权属证书的原件或书面授权书，并进行核实。其次，需要检查房屋的产权证明，确保出租方拥有屋顶的合法权利。向不动产登记主管部门查询屋顶对应房屋是否存在在先抵押或查封情况，若存在在先查封情形则不建议租赁，若存在在先抵押的，则需根据抵押权人的出售意向、租金上涨等情况考虑是否租赁。如果屋顶权属归村委会所有，还需经该集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。此外，对于住宅楼或大型市场等共有建筑物的屋顶，租赁前应确保已经过民主决策程序，以避免未来出现屋顶权属纠纷。如果屋顶属于多个业主共有，还需获得所有相关业主的同意。如果涉及房屋转租，需要确保转租合同得到原出租方的同意。这些步骤对于保障分布式光伏项目的合法性、稳定性和可持续性至关重要。
2. 建设手续的相关问题
在租赁屋顶之前，为确保分布式光伏项目长期稳定运营，电站投资者应当确认屋顶对应的建筑物是否属于临时建筑，因为临时建筑可能不具备正式的建设规划许可。同时，需要检查确保屋顶及其附属建筑拥有必要的规划和建设许可证，建筑物必须获得建设工程规划许可证，并严格按照建设工程规划许可证进行建设，以避免屋顶租赁合同因建筑物违反规划而无效。如果建筑物已经取得了不动产权证书，通常情况下该建筑物已取得到了合法的规划许可。此外，建筑物在交付使用前必须经过竣工验收合格，这一点同样可以通过不动产权证书来证明。最后，为了保证建筑物的使用安全，应确保房屋通过了消防验收或办理消防备案，以避免因消防安全问题而导致建筑物被禁止使用或被迫停止使用。
3.屋顶业主的资信问题
为保证租赁合同稳定性，在分布式光伏项目的规划和实施过程中投资者必须仔细评估屋顶业主的资信状况。首先，需要审查屋顶业主的财务状况，包括是否存在拖欠电费的情况、是否有正在进行的大额诉讼或执行案件，以及是否被列入失信被执行人名单，这些因素都可能对项目的稳定性和收益造成负面影响。其次，应当评估屋顶业主的用电能力，这直接关系到光伏发电的自用比例和余电上网的经济效益。最后，租赁合同应向房地产管理部门办理登记备案，未办理登记备案手续的，不影响租赁合同效力，但办理登记备案有利于保护电站投资者的合法权利。例如分布式光伏项目推进中就时常发生同一个屋顶签订多份租赁合同（以下简称“一屋多租”）的可能。在多份租赁合同均有效，并且承租人均主张履行合同的情形下，特别是“在先”承租人已就承租屋顶完成相关备案手续的情况下，“在后”承租人面临着无法获取合法备案手续的根本性障碍。因此，建议电站投资者在签订合同前初步核查屋顶的租赁备案情况，同时明确对“一屋多租”的违约行为约定一定数额的违约金，奠定权利基础。
（二）项目开发建设阶段合规性问题
屋顶分布式光伏电站项目开发建设的合规性方面，需要关注项目备案情况、电网接入意见的取得，对已建成电站而言，还需关注建设内容与备案情况的一致性等，具体如下：
项目是否已取得备案文件是合规性检查的首要步骤。如果备案信息发生较大变更，应当告知备案机关并按程序办理变更手续，未备案或变更未告知备案机关的项目存在行政处罚风险。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号），企业投资项目需要按照规定办理核准或备案手续。国家明令禁止买卖项目备案文件，根据以上条例第十四条，若项目投资人在并网前发生重大变化，企业应及时告知备案机关并修改相关信息。若项目法人发生变化，项目建设地点、规模、内容发生重大变更，或放弃项目建设的，也需通过在线平台及时告知项目备案机关。若项目未按规定办理核准批复文件、项目变更批复文件或批复文件失效后开工建设的，或项目未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的，根据《企业投资项目事中事后监管办法》（国家发展和改革委员会令第14号），核准机关应依法责令停止建设或者责令停产，并依法处以罚款。同时，备案的时间、是否取得当地电网企业出具的接入意见也是投资者需要关注的重点。
在开发建设阶段，所有必须招标的环节都需要履行了招标程序，包括勘察、设计、施工、监理以及重要设备和材料的采购。建设单位的资质是否合规也是关键点之一。根据装机容量的不同，项目可能需要办理电力业务许可证。此外，还需确认项目是否取得了建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、竣工验收证明、消防验收证明和安全生产许可证以及是否填报了环境影响登记表，若未取得相关的证明可能会面临行政处罚的风险。项目是否在备案文件有效期内开工，以及备案文件与实际建设情况是否一致，也是开发建设阶段合规性审查的重要内容。
在并网验收阶段，需要确认项目是否与电网企业签订了并网调度协议和购售电合同，这是确保项目能够顺利并网的关键。同时，必须取得并网验收意见，核查并网验收意见的时间和装机容量是否与项目实际情况相符。
除了上述提到的合规性问题外，还需考虑当地的市场化交易政策，这可能影响项目的经济效益和运营模式。
（三）EMC合同法律风险防范
从电站投资者角度分析，EMC合同法律风险防范要点主要包括以下几个方面：
在合同主体方面，需要确认屋顶方是否为屋顶的合法业主或已获得业主的书面授权，即明确屋顶的权属问题，这是确保合同有效性的基础。
在电价及电费结算方面，要明确节能电价的计算方式、抄表时间、结算周期和结算方式，确保费用的透明和公正。一旦项目投运，屋顶业主方的主要义务在于按期支付电费。若发生电费支付争议，屋顶业主方通常会对结算电量、电价、电费支付条件、延迟支付违约金等提出异议，例如以电费的单价过高为由拒付电费、以未扣除损耗电量而抗辩结算电量等。但司法实践中，若相关合同条款明确且具体，则法院通常会遵循事先约定进行处理和认定。例如在（2018）浙0206民初8829号案中，法院认为，双方签订的合同系真实意思表示，内容合法有效，双方应按照约定全面履行自己的义务。原告依约供电后，被告理应按约支付电费。被告关于原告提供的电压不稳，其无须支付电费的答辩意见，无相关证据予以证明，本院不予采纳。同时，被告关于原告使用其变压器应支付费用的问题，被告可另行主张，但无论该笔费用应否支付，被告均不能以此为由拒付电费。
在屋顶维修费用方面，屋顶租赁条款中需明确租赁面积、租金起付日、租金支付方式以及屋顶大修责任的承担主体。分布式光伏项目投建初期或运营中，都可能存在为了满足防水建设需求而对屋顶进行维修加固的情况，因此，涉及维修费用负担主体的问题，容易成为屋顶租赁合同履行过程中的争议。因此，建议对各种可能情形下维修费用的承担进行约定，特别对投资方可能造成损害赔偿的情形作出免责或限定约定。例如在（2019）浙0424民初1771号案中，法院认为根据合同6.2条的约定，建筑物及屋顶重建、改建的费用与承租方无关，出租方负有保证出租物符合租赁目的的义务。若在履行中，投资方必须垫资维修，则应及时固定证据，如尽快与屋顶方签订书面文件明确维修工程的验收、维修费用的金额及其承担，避免后续争议。
在合同的租赁期限方面，应遵守法律规定的上限，通常不超过20年，并考虑续签条款以延长合作期限。节能效益分享期应与租赁期限保持一致，同时注意各期限之间是否存在矛盾。合同中针对并网模式的变更，尤其是“自发自用、余电上网”模式变更为“全额上网”模式的极端情形，应当设置明确的规定。
另外，在由于第三方原因导致合同解除的情况下，投资方应事先在合同中规定光伏政策变动时的解除权。光伏项目的投建往往受到国家能源政策的直接影响，有无补贴、补贴多少都会成为项目投建与否、盈亏与否的关键所在，分布式光伏项目也不例外。司法实践中，若投资方与屋顶业主方明确将光伏政策变动约定为合同中不可抗力情况、且可以此行使合同解除权的情形下，一旦条件成就，投资方则可充分援引合同约定主张合同解除，否则，若缺少前期合同约定，法院很可能会以光伏政策的调整不属于不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力范围为由，而认定供电方不履行合同的行为系属违约。鉴于此，建议电站投资方注意在投建项目的初期及时关注光伏政策的动向，同时通过单独的合同约定来明确固定政策变动下供电方的解除权。
EMC合同应明确政府征收及拆迁引发项目终止的补偿条款，确保在征收或产权变动时，投资方的权益得到保障。随着我国城镇化建设进程加快，规划调整导致土地、房屋的征收日益频繁，屋顶承租人往往不是征收补偿的直接主体，而分布式光伏项目通常又设定有长达20年的运营期限，这使该类项目极易面临所在屋顶拆迁等其他第三方原因引发的项目终止情形。司法实践中，若投资方与屋顶业主方明确约定屋顶拆迁情况下合同终止、互不担责的条款，则法院通常会尊重合同约定，在此基础上，投资方需自行承担项目终止及损失问题，这并不利于投资方前期巨额投资和长期利益保护。鉴于此，为了更好地维护投资方的合法权益，建议在相关合同中明确土地、房屋面临征收时停产停业损失的计算方式，并对征收补偿的分配比例进行约定，为后续主张提供一定的权利基础。例如在（2022）鲁02民终8004号案中，法院认为，双方均因拆迁而产生了经营损失，均有权获得补偿。一审法院根据双方合同履行期限等情况综合认定投资方可获得经营性补偿的20%，二审法院予以认可。法院在判决中考虑到投资方实际生产经营的复杂性高于业主出租厂房的行为，及涉案厂房的使用年限等因素，对补偿款进行了合理分配，该裁判思路体现了公平原则。
EMC合同中应明确光伏电站所有权归属。分布式光伏项目一次性投资成本大，而投资收益则是要在长达20年以上的项目周期中逐步实现。若遇到屋顶业主方停产歇业甚至后续破产清算的屋顶资产处置问题，投资方的光伏资产会陷于不稳定的风险状态。司法实践中，为突破投资方与屋顶方内部合同约定的不公示性，一旦屋顶业主方停产歇业，投资方起诉解除合同的同时，会要求确认光伏电站的所有权归属，以期公示，保障资产安全。如在（2021）陕0122民初4745号案中，合同约定租赁期限到期后，光伏电站由被告无偿转交给原告使用，法院确认该条款的效力。
EMC合同中还应包含国补、市补、碳排放权优先归属于电站投资方，是否有保发电量条款，以及是否指定施工方和供应商等其他重要条款，这些都是防范法律风险、保护投资方权益的关键点。
三、总结和建议
雄安新区分布式光伏发电项目在快速发展的同时，面临着诸多亟待解决的法律问题，这些问题不仅关乎项目的顺利推进，更直接影响到投资者的合法权益。因此，高度重视并解决这些法律问题显得尤为关键。
首先，严格遵守相关法律法规是项目合法性的根本保障。投资者在推进项目过程中，应密切关注国家及地方关于分布式光伏发电的政策法规动态，确保项目备案、电网接入、建设手续等各个环节合法合规。对于未取得合法规划许可、竣工验收证明等关键文件的项目，应及时整改并补办相关手续，避免因违法违规行为导致的行政处罚和经济损失。
其次，完善合同条款是保障双方权益的重要手段。在EMC合同中，应详细约定租赁期限、租金支付方式、电价结算、维修费用承担、政策变动解除权等关键条款，确保合同内容具体、明确且具有可操作性。同时，针对可能发生的政府征收、拆迁等第三方原因导致的合同解除情形，投资者应与业主充分沟通并明确约定补偿条款和分配比例，为可能发生的争议提供明确的解决路径。
再者，加强从策划到运营的项目全过程的法律风险防范是项目成功的基石。分布式光伏发电项目涉及复杂的法律关系和多元的合同主体，租赁屋顶的权属、租赁合同的稳定性、项目建设合规性等问题都是潜在的法律风险点。电站投资者应深入了解相关法律法规，建立健全的风险防控机制，通过专业法律团队的支持，确保项目从策划到运营全过程的合法性，降低因法律纠纷对项目进度和经济效益的影响。
最后，推动分布式光伏发电产业在雄安新区的持续健康发展需要全社会的共同努力。政府应加大政策支持和引导力度，优化营商环境，为分布式光伏发电项目提供更多的发展机遇和市场空间。同时，行业协会、研究机构等也应加强合作与交流，共同推动技术创新和产业升级，提升分布式光伏发电的经济性和竞争力。
综上所述，通过严格遵守相关法律法规、完善合同条款、加强项目全过程的法律风险防范以及全社会的共同努力，雄安新区分布式光伏发电项目不仅能够实现快速发展，还能有效保护投资者的合法权益，为推动我国绿色低碳转型和能源结构优化做出积极贡献。
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