政府和社会资本合作（PPP）项目进入建设运营期后的资金来源分析
2024-08-01
PPP项目进入运营期均有3-4年时间，运营期的矛盾集中在政府拖延完成绩效考核、项目总投资决算和结算迟无定论，究其原因运营期政府付费的压力。运营期项目公司承担运营成本、银行还本付息压力，工程款的欠付。政府财政负担过重，运营期的压力全部转移给了投资人和项目公司，双方矛盾一触即发，多地均有项目公司向政府索要政府付费（或可行性缺口补助），甚至解除PPP项目合同的诉讼。笔者认为解决此问题的核心关键在于如何为政府方、项目获得合法合规的资金渠道，缓解政府存量债务压力。
政府和社会资本合作项目在招标完成并组建项目公司后，需要筹集资金用于PPP项目的建设与运营，依据现行的政策文件与大量融资实例，除由政府出资代表与中标社会资本出资的项目资本金及项目融资资金外，项目建设运营期所需的资金通常通过以下来源获得。
一、银行等金融机构贷款融资
PPP项目以及项目公司通常通过固定资产贷款、流动资金贷款、银行授信、银团贷款等方式获得项目建设运营所需资金。相比其他社会资金，银行贷款成本低，期限灵活，也是目前PPP项目使用最多的融资方式之一。
二、政府投资基金、引导基金
政府投资基金与引导基金最常见的是由省级以上政府发起设立的基金，譬如《湖南省省级政府性投资基金暂行管理办法》（湘财预〔2016〕30号）。省级政府性投资基金，是指省政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金，主要分为基础设施建设和产业发展两大类。
三、保险、信托等社会资金
保险和信托等社会资金是相对灵活的融资方式。其中保险资金投资PPP项目，是指保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人，发起设立基础设施投资计划，面向保险机构等合格投资者发行受益凭证募集资金，向与政府方签订PPP项目合同的项目公司提供融资。保险和信托资金的投资计划可以采取债权、股权、股债结合等可行方式，投资一个或一组合格的PPP项目。
四、资产化融资
2016年12月发改委和证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产化相关工作的通知》，鼓励符合条件的PPP项目发行资产化融资。PPP项目资产化是以PPP项目所产生的现金流为基础资产，通过一定的结构安排，最终实现化的融资方式。资产化对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。
五、PPP项目专项债券
政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券是指由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。2017年5月，国家发改委发布《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》，鼓励上市公司及其子公司发行PPP项目专项债券，拓宽PPP项目融资渠道，引导社会资本投资于PPP项目建设。支持重点为：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等13项传统基础设施和公共服务领域的项目。发行PPP项目专项债券募集的资金，可用于PPP项目建设、运营，或偿还已直接用于项目建设的银行贷款。同时规定，在偿债保障措施完善的情况下，允许企业使用不超过50%的募集资金补充营运资金（以项目收益债券形式发行PPP项目专项债券除外）。
六、专项中央预算内投资
根据国家发改委在2024年2月发布的《民间投资引导专项中央预算内投资管理暂行办法（征求意见稿）》，支持包括基础设施、社会事业等领域有民营资本参与的具有公益属性的经营性项目申请专项中央预算内投资资金用于PPP项目建设。办法明确规定了可申请专项资金支持的基础设施项目包括交通运输、能源、水利、市政、物流、新型基础设施等；社会事业项目包括医疗、教育、养老、体育、旅游公共服务等。明确支持标准为中央预算内投资支持的单个项目总投资不低于1亿元、安排到单个项目的资金不低于2000万元，对单个项目的支持比例原则上不超过项目总投资60%，避免项目小而散。明确资金安排方式是由发改委直接安排到项目，采取资本金注入方式，中央预算内投资形成的国有产权或股权由地方持有。通过专项资金引导，调动地方政府和企业积极性，有利于推动政府和社会资本合作新机制的推进实施。
七、政府专项债券资金
按照监管部门要求，对2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序、有一定收益的未开工项目，如果符合专项债券投向领域且经地方政府认定符合PPP清理核查和整改有关要求的，在确保项目全生命周期收支平衡的前提下，允许申报专项债券筹集建设资金。PPP模式和专项债是两种不同的投资模式。现行规定下，PPP项目申请专项债资金后将成为专项债项目，不再具有PPP性质，社会资本方也可能顺势成为专项债项目承建主体。
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