房企破产重整涉城市更新项目的特殊关注要点——以深圳为例（上）
2024-06-06
一、问题的提出
深圳市政府在2005年就提出深圳发展面临“土地、空间难以为继”，同年，出台《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，率先在全国进行城中村拆除重建改造探索，此后深圳招拍挂出让用地越来越少，2009年《深圳城市更新办法》颁布之后住宅类熟地几乎断供。因城市更新项目（简称“更新项目”或“项目”）具备可以协议出让土地、地价优惠等政策优势，加之深圳房价持续走高，深圳房地产业界呈现“不更新、无项目”态势，房企纷纷进入城市更新领域。外地房企也常常通过收并购更新项目的方式进入深圳房地产市场。
从2005年至今深圳立项的更新项目总量大约1050个，已经完成城市更新专规批复的项目大约占70%，已经确认实施主体的项目大约占50%，全部顺利实施开发完成的占比不到40%。有相当一部分更新项目因为操盘房企陷入财务困境或者搬迁/拆迁[1]困境而停滞，以致危及原业主/被搬迁人（包括城中村项目中的村股份公司[2]及村民）、预售商品房购房者、金融机构、施工单位、当地政府及其他债权人等众多主体的合法权益，合作开发的项目通常还伴随着项目公司股东纠纷和公司僵局情形，易引发严重经济和社会问题。陷入困境的深圳房企，几乎都持有不少更新项目，例如恒大地产等，若进入破产重整程序，其持有的更新项目如何盘活是重整方案需要关注的重点。
粤港澳大湾区其他城市如广州、东莞、佛山、珠海、中山、惠州等的更新政策与深圳更新政策同根同源，这些城市的更新项目所陷入的困境情况也类似，本文拟从深圳城市更新法律实务角度，结合本团队给深圳、广州、东莞、惠州诸多困境更新项目提供重组盘活法律服务的实操经验，分析和论述持有更新项目的房企进入破产重整程序的特殊关注要点，希望与业界同仁交流。
二、房企破产重整涉更新项目摘要
（一）深圳更新项目流程概述
从法律角度而言，城市更新的本质是土地和建筑物物权的重构，即旧物权的消灭和新物权的创设，最关键的步骤即原有建筑物的拆除、土地入库后重新出让土地和新建筑物的建设。不同于国内大多数城市主要通过政府主导征收、土地整备或其他做地模式先将项目土地进行一级整理再招拍挂出让，大湾区的更新项目经过多年的市场化实践，已经形成了通过土地协议出让制度将土地一级整理与二级开发进行联动的模式[3]。深圳更新项目主要包括以下流程节点：
1、前期阶段：物业权利人核实与意愿征集、立项申报（列入城市更新单元计划）、土地信息核查、专项规划编制与报批。
2、房地产权益转移归集和实施主体确认阶段：物业权利人通过签订搬迁补偿安置协议[4]（简称“搬补协议”）、房地产作价入股或者房地产收购等方式将房地产相关权益转移到同一主体并形成单一权利主体[5]、实施主体确认。
3、土地出让阶段：原有建筑物拆除及不动产权属注销登记、无偿移交公共用地、实施主体以协议方式取得更新单元规划确定的建设土地使用权。
4、二级开发建设阶段：报批报建、施工建设、项目预售、项目建成后向政府/被搬迁人/购房者移交公配设施/回迁物业/商品房、办理不动产权证。
因更新项目具备周期长和流程多的显著特点，项目的价值亦随所处项目阶段而定，如行政许可/审批进度顺利与否、搬迁协议签约率高低等均会影响项目价值，故不同流程节点的更新项目的重整价值和需要解决的难题是不同的，需要具体分析和重点关注。
（二）房企破产重整涉更新项目的情况
为风险隔离和经营管理，深圳更新项目通常由房企母公司设立项目公司进行运作。基于此，本文所指房企破产重整涉城市更新项目可以大致分为两种情况：第一种情况为项目公司单独重整，第二种情况为项目公司与关联企业实质合并重整。
陷入困境的房企在重整过程中需要招募重整投资人（或称“纾困方”），从投资人看好某一特定更新项目的角度而言，项目公司单独重整相对容易操作，项目公司的债权债务关系通常产生于该更新项目，债权人和投资人的盘活目标更能聚焦一致，投资人以期借助破产重整工具理顺复杂的项目债权债务关系，确保投资安排和纳入重整计划的交易模式取得司法和行政层面的保障。第二种情况则较为复杂，若项目公司与关联企业发生人格混同等情形[6]并进行实质合并重整，投资人看中的更新项目将与项目公司母公司及关联企业的其他项目一同进入重整程序，破产管理人可以对不同项目分别遴选重整投资人，也可以一并遴选“打包投资人”。除了前述两种情形，实践中也有仅项目公司的实控母公司发生破产重整的情况，尽管根据法人独立性原则，该情况不属于项目公司破产重整的情形，但项目公司的股权成为破产企业资产后，投资人也可以考虑在破产财产处置中竞拍该项目公司的股权，进而通过股权收购方式取得项目的开发权。
依据最高法院《全国法院破产审判工作会议纪要》（简称《破产会议纪要》），对关联企业实质合并重整应遵循谨慎适用原则，非必须时不得适用。实践中管理人也较难招募到有意愿整体投资的投资人。囿于篇幅所限，本文设定以更新项目公司单独破产重整的应用场景展开论述。
三、重整是城市更新项目公司纾困的利器
当更新项目进入困境时，比起普通的庭外债务重组手段，破产重整程序因为有破产法、法院和管理人的加持，在项目纾困中具有较明显优势，是清理原有复杂债权债务关系、构建新权利义务结构和拯救项目的利器。
（一）由管理人统一管理，打破公司治理僵局
更新项目比普通二级开发项目对房企的资源整合和开发能力要求更高，项目整体风险也更大，实务中更新项目通常采取合作开发的形式，由双方（或者多方）共同设立项目公司，或者一方已设立项目公司，另一方通过股权转让或者增资的方式入股项目公司，采用同股同投的方式进行项目合作。
当一方股东陷入困境或者更新项目陷入拆迁困境时，对于是否继续追加投资推进项目还是转让项目、项目债权债务如何处理等事项，合作方之间往往也存在争议，导致项目公司治理陷入僵局。
此前公司章程中关于股东会和董事会议事规则、公章和账户共管等有关平衡和制衡的公司治理安排，在项目困境时反而可能成为债务重组的重大阻碍。而在破产重整程序启动后，破产管理人可以印制管理人公章、接手债务人财产、开立管理人账户，依法接管公司事务，打破公司治理僵局。
（二）管理人审核及法院裁定，债权债务更具确定性
本团队在处理债务重组项目时，遇到纾困方的高频顾虑是能否查清项目公司的债务和或有债务。虽然前期的尽职调查也可以核查项目公司债权债务情况，但尽调效果很大程度上依赖于项目公司主动配合和披露，纾困方能够了解到的债权债务情况的真实性、准确性、完整性存疑。虽然通过交易方案设计，引入服务信托SPV、有限合伙SPV工具对项目公司债权和股权进行结构化重组，可以缓释法律风险，但还是难以打消众多投资人的顾虑。
《破产法》第45条明确规定[7]了债权申报时限及补充申报，以及未如期申报的不利后果。因此，在破产重整程序中债权人通常会积极申报债权，债权人依法申报债权后，管理人会依法对申报债权的事实、金额、性质进行审核，并出具审核结论。此外，在债权审核无异议后，管理人会依法申请法院对债权进行裁定确认。因此破产债权在债权人申报、管理人审核后最终以法院裁定确认为准，经过破产程序中管理人的审核，能够较为完整地披露债务人的债务信息以及各笔债权的优先劣后顺序。
（三）停止计息及撤销权行使，防止债务扩张
当更新项目陷入困境时，项目公司往往拖欠金融机构在融资合同项下的利息、被搬迁人在搬补协议项下的临时安置费等款项，相关违约行为也会伴随高额违约金等债务。《破产法》第46条规定，附利息的债权自破产申请受理时起停止计息。深圳中院的《破产案件债权审核认定指引》将违约金及滞纳金也认定为“停止计息”的范围。在破产重整程序中，项目公司的债务利息、违约金停止计算（甚至部分滞纳金并不作为破产债权）。诸多地方高院和中院也有类似相关制度的规定。
实务中，有些困境更新项目向金融机构进行了大额融资，但融资资金大部分被股东挪用，项目公司不得不面临巨额利息和违约金的偿还压力，给项目盘活造成较大障碍。破产重整程序停止计息的制度，有利于防止项目公司债务扩张，为项目公司引入新的纾困方争取了更多的时间与空间。
根据《破产法》第31条规定，管理人有权请求法院予以撤销不合理价格交易合同。若项目公司此前曾签署明显高于拆赔标准的搬补协议，管理人有权撤销相应合同，此举可以控制项目债务并且保持项目拆赔标准的统一性，有利于项目重整和后续的搬补协议签订。实务中，项目公司签署过高货币补偿标准的搬补协议可能处于税筹等多方面因素考虑，所以须根据具体个案综合评判。
（四）定性共益债及设置超级优先权，吸引重整投资人
债务重组中需要通过与债权人、债务人、债务人股东等多方进行协商，协商难度很大且效率很低。即使协商成功，投资人通过相关合同交易文件或者搭建成服务信托SPV、有限合伙SPV的结构化交易架构来实现投资人资金“后进先出”等利益安排，相关合同在履行过程中仍存在各种风险。在破产重整程序中，经管理人认可、债权人会议表决通过后，纾困方的增量借款债权可以直接在重整计划草案中明确为共益债务，甚至可以设置为比共益债务和担保债权更优先的“超级优先权”，纾困方的投资回款具有更明确和稳定的司法保障。“超级优先权”的安排将极大调动重整投资人的积极性。
（五）府院联动赋能项目，提升重整成功率
更新项目陷入困境的原因多样，通常包括：①项目前融阶段存在超融，且融资资金被股东作为“盈余资金”或者“预提利润”方式抽走；②因土地历史遗留、规划限制等问题，导致更新项目无法推进立项或专规审批以及后续的流程，如土地存在权属争议、无法达到合法用地比例、不满足上位控制要求等；③搬迁补偿工作陷入停滞困境；④还有一些已经立项项目，没有在规定时限内完成项目专项规划审批，面临政府将项目宣告计划失效（取消立项）的困境；⑤新规出台引发的开发价值降低,如在专规批复前，新政增加了公配义务导致可售比例下降，土地出让的地价存在大幅上涨导致开发成本增加；⑥土地贡献率畸高和公建配套义务重；⑦项目可售物业建成后去化困难等。
困境更新项目往往涉及众多被搬迁人的利益，易引起群体性信访投诉事件。此外，更新项目土地处于“闲置”或在建工程处于“烂尾”状态是巨大的资源浪费，此时政府基于保护公共利益及群众合法权益的需要，有动力为困境中的更新项目提供特殊“赋能”及政策支持。
在破产重整程序中，“府院联动”成为常态化机制。这既包括多家政府部分共同推动破产程序，如深圳市发改委、市中级法院、财政局、税务局等19个部门联合出台了《破产工作府院联动协调机制的实施意见》，为提升司法重整质效奠定坚实基础，也包括政府出于公共利益和社会利益的需求为更新项目赋能，调整规划容积、调整用地功能、提供税收优惠、利用政府引资平台吸引财务或者产业投资人、引进增值型公共配套设施（学校和地铁站点）。破产重整程序的“府院联动”机制，相比普通的债务重组程序，为政府赋能行为提供了更多合规基础，能够提升项目重整计划可操作性。
（六）冻结个别清债，法院有权强裁
更新项目进入困境时，项目公司可能面临来自被搬迁人、村股份公司、提前进场的施工方、金融机构等多方债权人的违约纠纷案件。法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止；已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止。
此外，《破产法》第87条规定了部分表决组未通过重整计划草案的情况下，法院拥有破产重整计划草案的强制批准权（强裁制度）。《破产会议纪要》第18条规定，确需强制批准重整计划草案的，重整计划草案除应当符合企业破产法第87条规定外，如债权人分多组的，还应当至少有一组已经通过重整计划草案，且各表决组中反对者能够获得的清偿利益不低于依照破产清算程序所能获得的利益。
因此，在破产重整程序中，项目公司可能遭受的财产保全措施、执行程序、正在进行的诉讼仲裁案件都会中止，为不同利益方协商洽谈争取时间。此外，重整计划在满足反对的各组债权人符合法定条件的权益分配的前提下，即便没有得到全部投票组通过，只要有一组表决通过重整计划草案，法院也可以强制批准。在更新项目重整中，若涉及太多方债权人、债务人、债务人股东和公共利益，确实无法协调时，在府院联动机制及充分考虑平衡各方利益的前提下，法院可以动用强制批准重整计划草案的雷霆手段。
四、重整程序的启动
（一）重整价值识别
根据《破产法》及《破产会议纪要》的规定，破产重整的对象应当是具有挽救价值和可能的困境企业；法院在审查重整申请时，根据债务人的资产状况、行业前景等因素，识别困境企业重整价值。前述对于“重整价值”的规定仍是较为宽泛的定义。更新项目具有强属地化因素，深圳市内各区之间的政策都存在差异。如何甄别项目公司明显丧失清偿能力可能、识别项目公司的重整价值，有赖于专业的第三方经济评估及可行性评估。需考虑的因素可能包括用地现状、搬迁补偿方案及标准、专项规划指标、土地贡献率、公共配套义务、可销售物业的货值、地价标准、建安成本、财务成本及税费等。采纳的评估方法通常采用假设开发法、收益法、成本法等。
在债务重组方案中，纾困方往往聘请专业的评估公司进行测算。债务人和出资人作为申请方启动破产重整程序时，也可以将专业评估机构的评估报告作为债务人不能清偿到期债务以及具有重整价值的证明材料。
更新项目公司重整价值识别尤具特殊性，更新项目除了通常的经济价值之外，还有社会价值和公共利益价值需要综合考量。更新项目静态地按照现有专项规划条件、规划指标和已经产生的前期投入成本、现有负债数据测算，可能会显示没有经济重整价值。但如果对项目进行适当赋能，以至少实现项目盘活为目的，通过调整规划容积、调整或者增加用地功能、调整土地贡献率等一揽子提升项目价值解决方案，往往可使原来不具备经济重整价值的项目变为具备经济重整价值项目，为重整投资人创造利润空间。
（二）重整启动路径
1. 依申请启动
根据《破产法》规定，债权人、债务人、出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人均可以直接向法院申请对债务人进行破产重整。
在更新项目中，债权人主要包括与项目公司签署合作协议的村股份合作公司、搬补协议的被搬迁人、签署借款/融资合同的金融机构。出资人指的是项目公司的原股东，而此前以明股实债方式融资成为项目公司“股东”的金融机构等第三方在实务认定中往往会被认定为债权人。需要提示的是，若村股份合作公司以债权人的身份提起，应该需要经过三会或四会[8]决议通过。
2. “执转破”程序
根据最高院《关于适用<民事诉讼法>的解释》第513条规定和最高院《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》第2条规定，可以通过执行案件转破产案件的“执转破”程序申请企业破产审查，进而转入破产程序。
根据《广东省破产审判白皮书》，2018年至2020年，全省法院共受理“执转破”案件1448件，“执转破”案件的数量不容乐观。据报道[9]，2023年，为进一步优化宝安区破产案件办理机制，深圳市宝安区法院联合区委政法委、市市场监督管理局宝安监管局、区税务局等11家单位共同签署了《关于完善“执转破”工作府院联动协调机制的实施意见》，深圳区域“执转破”制度落地有望变得顺畅。
若项目公司存在强制执行案件终本裁定，则具备“执转破”的基础条件，投资人通过受让某一执行申请人的债权，执行案件移送破产审查，也不失为一种路径。
（三）现实困境及曙光初现
房企破产涉及利益主体众多，法律关系和利益矛盾错综复杂。除了常见的债权人外，还涉及购房者、建设工程施工单位、材料供应商、农民工、被搬迁人、村股份公司等特殊主体，由于司法权的局限性，诸多法院对于房企的破产申请受理显得十分谨慎。
2024年3月，住建部部长倪虹在人大记者会上表示，“对于严重资不抵债、失去经营能力的房企，该破产破产、该重组重组。”2024年3月，深圳中院裁定受理深圳某房地产集团公司破产清算，据悉是深圳中院近年来首次审理房企破产申请。可以看出，政府主管部门对于房企破产的态度发生了转变，开始公开表态支持房企选择法治化的破产路径，法院对房企破产案件受理极度审慎的态度似乎也在松动。这将为处于困境中的更新项目盘活也提供了更多路径选择。值得关注的是，该房地产集团直接持有更新项目，后续更新项目的盘活重整处置也将为其他项目提供思路和经验。
目前法院正在探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接。在企业进入重整程序之前，可以先由债权人与债务人、投资人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判，拟定重组方案。重整程序启动后，可以重组方案为依据调整转换为重整计划草案提交债权人会议表决和法院依法审查批准。深圳中院发布《审理企业重整案件的工作指引》，对于预重整的申请条件、期限、工作报告等相关事宜进行了规定。在目前法院审慎受理房企破产案件的背景下，如各方在庭外重组或者预重整程序中能够制定可操作性的重组方案，法院将更可能启动后续的破产重整程序。
（未完待续）
尾注和参考文献：
[1]为了各地兼顾读者阅读习惯，本文的“搬迁”与“拆迁”是同一含义，“被搬迁人”与“被拆迁人”是同一含义。
[2]按照深圳经济特区股份合作公司条例（2019修正）中的定义，指由社区集体经济组织改组的股份合作公司，社区集体经济组织是指以行政村或者村民小组（自然村，下同）为基础组成的合作经济组织。
[3]近两年大湾区城市出台的新政，视乎将对土地一级整理和二级开发联动模式进行调整、分离的探索。
[4]《深圳经济特区城市更新条例》第三十五条规定：“已签订搬迁补偿协议的专有部分面积占比或者物业权利人人数占比不低于百分之九十五时，市场主体与未签约业主经充分协商仍协商不成的，可以向项目所在地的区人民政府申请调解，区人民政府也可以召集有关当事人进行调解。”第三十六条规定：“旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的，可以参照前款规定由区人民政府对未签约住宅类房屋依法实施征收。”大湾区的城市更新项目历经多年发展，不乏一些项目因钉子户问题无法达成100%的签约率，为解决钉子户难题，逐渐发展出行政征收（深圳）、单元切割（东莞）等多元应对措施。
[5]《深圳经济特区城市更新条例》第二十八条规定：“拆除重建类城市更新单元规划经批准后，物业权利人可以通过签订搬迁补偿协议、房地产作价入股或者房地产收购等方式将房地产相关权益转移到同一主体，形成单一权利主体。属于城中村拆除重建类城市更新项目的，除按照前款规定形成单一权利主体外，原农村集体经济组织继受单位可以与公开选择的单一市场主体合作实施城市更新，也可以自行实施。”实务中对于物业权利人众多的项目，签订搬迁补偿协议的方式最为常见。
[6]实质性合并重整的适用条件具体而言包括集团公司与关联企业之间存在人格高度混同、区分各关联企业财产的成本过高、严重损害债权人公平清偿利益等，适用实质性合并重整可以更有效的解决前述问题，维护债权人合法权益。
[7]《企业破产法》第四十五条：“债权申报期限自法院发布受理破产申请公告之日起计算，最短不得少于三十日，最长不得超过三个月”。
[8]指股东（代表）大会、董事会、监事会、集体资产委员会会议
[9]深圳新闻网2023年10月31日讯（深圳特区报记者 张燕 通讯员 古雅妍 姜月）深化“执转破”府院联动机制 宝安区法院等11家单位签署联合意见http://www.sznews.com/news/content/2023-10/31/content_30561156.htm
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