国企管理人员监督问责的最新规范——《国有企业管理人员处分条例》概括解读
2024-05-30
导语：
2024年5月28日，国务院网站发布第781号国务院令，公布《国有企业管理人员处分条例》（简称《条例》）已于4月26日经国务院常务会审议通过，将于9月1日起施行。
《条例》正式版较之此前网上盛传的《国有企业管理人员处分条例（草案）》改动较大，《草案》六章五十条，《条例》七章五十二条。无论在篇章布局上，还是在对严管厚爱并重、落实“三个区分开来”、遵循比例规则的处分原则上，还是对诸如处分决定作出期间这类实质内容的规定上，都有较大调整。
从定位上，《条例》仍然是对2020年7月1日实施的《公职人员政务处分法》的细化，将公职人员政务处分法第三章规定的有关违法行为具体化为51项违法情形；《条例》也是对国家监察体系全面覆盖的进一步落实。按照《监察法》和《公职人员政务处分法》的规定，“国有企业管理人员”是我国“公职人员”的一部分。
一、"国有企业管理人员”范围
“国有企业”是一个所有制概念，较难按照现代公司法的公司分类体系严格对照，因为后者主要以股权关系为识别基础。国有企业不是现行公司法的国有独资公司，也不是新公司法的国家出资公司。甚至在不同场景下，其也不是《企业国有资产法》下的“国家出资企业”，“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”。
虽然“国有企业”概念模糊，但相比《草案》对“国有企业管理人员”范围的指引性立法，正式的《条例》则开宗明义地将《监察法实施条例》第四十条原文引用。“国有企业管理人员”，是指国家出资企业中的下列公职人员：
（一）在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；
（二）经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；
（三）经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。
简言之，“国有企业管理人员”既包括纯国资公司中的管理人员，也包括纯国资公司推荐、任命到其他公司中的管理人员，还包括国有控股、参股公司相关国资管理人员。进一步地，可以理解为，一是纯国资企业中的全部管理人员；二是混合所有制企业中与国资管理相关的管理人员，这也是未来实践中判断《条例》适用主体的实质标准。
何谓“管理”人员？何谓“履行组织、领导、管理、监督等职责的人员”？管理人员不等于领导人员，在国有企业中担任“一官半职”的人员，都可以理解为管理人员；与国资监管相关的关键岗位普通员工也可能理解为管理人员。在《监察法实施条例》使用了开放式列举的立法语言情况下，国有企业所有员工都可能适用本《条例》。
二、实施“处分”的主体
《条例》第二条、第四条规定，“任免机关、单位”对违法的国有企业管理人员进行处分。这里的“任免机关、单位”按照相关组织法规定，包括党的干部管理机关，主管组织人事的行政机关，国资监管机关，以及受处分主体的上级单位等。
任免机关、单位应按照管理权限给予违法的国有企业管理人员处分，发现超出管理权限的，应及时报告有管理权限的部门、单位处理。对同一违法行为，监察机关已经立案或给予政务处分的，任免机关、单位不再重复调查或给予处分。
三、“处分”种类
较之《草案》，《条例》同样直接将《公职人员政务处分法》关于公职人员处分的种类期间进行了直接引用。国有企业领导人员受处分的种类和期间为：
1.警告（6个月）；2.记过（12个月）；3.记大过（18个月）；4.降级（24个月）；5.撤职（24个月）；6.开除。
《条例》规定了51种可能受到处分的行为，包括：
1.散布不当言论；
2.不执行上级决策；
3.违反三重一大决策程序；
4.违反忠实义务；
5.违反廉洁纪律
6.违反规定设定和享受工资待遇；
7.超规格开展对外招待；
8.违规经商办企业；
9.违规经营损害国资权益等。
此外，国有企业管理人员同时有两个以上需要给予处分的违法行为的，《条例》第九条也规定，多个违法行为，应当分别确定其处分；应当给予的处分种类不同的，执行其中最重的处分；应当给予撤职以下多个相同种类处分的，可以在一个处分期以上、多个处分期之和以下确定处分期，但是最长不得超过48个月。
值得注意的是，《条例》特地利用两个条款（第十一条、第十二条）规定了可以从轻或者减轻处分的8种情形。其中“从轻”，是指在违法行为应当受到的处分幅度以内，给予较轻的处分；“减轻”，是指在违法行为应当受到的处分幅度以外，减轻一档给予处分。
四、调查处分程序
首先，关于任免机关、单位承担处分工作的内部机构，《草案》规定由由违规经营投资责任追究等相关部门承担处分职责，笔者在此前分析《草案》时对此就颇为不解，正式出台的《条例》也确实进行了调整，没有指明是违规经营投资责任追究部门，而仅仅规定，任免机关、单位可以根据实际情况，自行明确承担处分职责的内设部门或机构（承办部门）。
调查处分程序一般包括：
收集问题线索——分类处置，由任免单位负责人同意后对问题线索进行初步核实——任免单位主要负责人批准立案——书面告知被调查人及其所在单位——收集证据、调查核实——向任免单位负责人报告——通知被调查人和所在企业——听取被调查人的陈述和申辩——承办部门提出处理建议，并报任免单位领导成员集体讨论——作出处分决定——1个月内制作处分决定书并通知被调查人及其单位，并在一定范围内宣布——不服决定的，一个月内向做出决定的单位申请复核——复核单位一个月内作出复核决定——不服复核决定的，1个月内向上一级机关申诉——受理申诉机关2个月内作出处理决定。
值得注意的是，对于处分决定作出期间，《草案》规定在立案之日起1年内作出，《条例》则将其缩短为6个月，进一步避免久拖不决，强化被调查人权益保障。此外，国有企业管理人员受到刑事责任追究的，任免机关、单位应当根据相关生效文书认定的事实和情节，直接给予处分。受到行政处罚的，任免机关、单位可以根据行政处罚决定认定的事实和情节，经调查核实后，依法给予处分。
同时，调查中发现国有企业管理人员受到不实检举、控告或者诬告陷害，造成不良影响的，任免机关、单位应当按照规定及时澄清事实，恢复名誉，消除不良影响。
五、国有企业管理人员处分类型体系
国有企业管理人员既是公职人员，又是企业管理者，同时还是劳动合同关系下的“劳动者”，受到多方面监管，也会面临多方面处分。主要包括
一是刑事责任。我国刑法专门规定了一类犯罪主体为“国家工作人员”，国有企业中从事公务的人员就是国家工作人员，适用所有针对国家工作人员的犯罪类型。此外，刑法的单位犯罪，也以双罚制为原则。
二是党内处分。国有企业领导人员多为中共党员，受《中国共产党纪律处分条例》等党规党纪约束。
三是行政处分。为了实现监察全覆盖，全国人大于2018年制定了《中华人民共和国监察法》，对包含非党员的所有行使公权力的公职人员进行监察。本《条例》和《公职人员政务处分法》就是国家监察体系的组成部分。
四是纪律处分。中办、国办于2009年6月联合印发《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，专门针对国企领导人员廉洁从业行为进行了规定，也规定了相应的纪律处分。2012年2月4日，中共中央纪委还专门发布《违反＜国有企业领导人员廉洁从业若干规定＞行为适用＜中国共产党纪律处分条例＞的解释》，明确了具体适用方式。
五是监管责任。各级国资委作为代行出资人职责的机构，为保障国有资产安全，对国有企业及其管理人员进行全方位无死角的监管，例如违规经营投资责任追究管理办法、国有资产监督管理办法、循环贸易十不准等。
六是民事责任。国有企业管理人员违反《公司法》、《企业国有资产法》及其实施条例等，还应承担赔偿损失等民事责任。
七是内部处理。国有企业管理人员自然还受到所任职企业内部规章制度的约束，国有企业有权按照内部制度对本企业的任何人员实施管理，进行处理。
八是劳动法责任。从劳动关系的角度，国有企业管理人员都属于“劳动者”，相对应地，国有企业则属于“用人单位”。国有企业管理人员还受到劳动法、劳动合同法的约束。
值得说明的是，在复杂的处分体系中，“一事不再罚”是应该始终坚持的基本法律原则，国有企业管理人员原则上不应就同一行为重复受到处罚。虽然《条例》没有明确规定，但此前的《草案》第四十六条相关规定仍可资参考，该条规定，对国有企业管理人员的同一违法行为，监察机关已经立案或给予政务处分的，任免机关、单位不再重复调查或给予处分。
这里的重复受罚，指的是同一处分体系下不得二次受罚，上述第四十六条之规定，就是在同一监察处分体系下，不应重复受罚。但这不代表在不同的处罚体系不能重复适用，比如，国有企业管理人员因违法行为被司法机关予以处罚的，监察机关可以同时给予政务处分，同时，其所在单位也可以进行内部处理，这是可以同时存在的。
此外，在强化国企管理人员监督问责的同时，也不应忘记“三个区分开来”、《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等有关建立健全容错纠错机制，鼓励改革创新，宽容无意过失等精神和要求的同步适用。
总之，《条例》作为一部行政法规，其上承《监察法》，《公职人员政务处分法》，下接《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》、《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》等众多国资监管规定，对强化国有企业管理人员监督管理，促进依法履职、廉洁从业，推动国有企业长远发展具有重要意义。
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