《固废法》第一百一十二条违法主体的几点思考——以D市生态环境局某倾倒危废行政处罚案为例
2024-04-17
一、基本案情
刘某是G市某化妆品有限公司法定代表人，该公司主要从事化妆品研发、生产和销售。2020年刘某以个人名义在D市租房存放生产原料。刘某在D市未办理营业执照，也未取得环保许可批准文件。
2021年3月，刘某退租。退租后其将一批废物倾倒在D市某路边。接群众举报，D市生态环境局立案调查。2021年5月，D市生态环境局委托某鉴定机构对以上废物做危险特性鉴别。
经鉴别，上述废物分为5类，包括：（1）废弃颜料、（2）废物油墨、（3）疑似废弃危险液体、（4）沾有颜料及油墨的废弃空桶、（5）桶身标签为粘合剂的废弃空桶。以上均为危险废物，其中废弃颜料(危废类别：HW12)、废弃油墨(危废类别：HW12) 、沾有颜料及油墨的废弃空桶(危废类别：HW49)、桶身标签为粘合剂的废弃空桶(危废类别：HW49) 、废弃危险液体(危废类别：HW06)，上述倾倒行为无违法所得。经市场询价，如委托有危废处理资质的企业处置，所需费用不到1万元。
D市生态环境局认为刘某的上述行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（下称“《固废法》”）第七十九条关于“产生危险废物的单位，应当按照国家有关规定和环境保护标准要求贮存、利用、处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放”的规定。
2022年3月10日，依据《固废法》第一百一十二条关于“违反本法规定，有下列行为之一，由生态环境主管部门责令改正，处以罚款，没收违法所得；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业或者关闭：……(三)擅自倾倒、堆放危险废物的；……；有前款第三项……行为之一，处所需处置费用三倍以上五倍以下的罚款，所需处置费用不足二十万元的，按二十万元计算”的规定，该局对刘某处60万元罚款。
二、焦点分析
该案基本事实双方当事人并无争议。争议焦点是刘某的公司在G市，D市生态环境局无权管辖。刘某在D市擅自倾倒危险废物，《固废法》第一百一十二条是否适用个人?
（一）刘某观点
《固废法》第一百一十二条虽未明确规定违法主体是单位还是个人，但该条第一款第（三）项是关于违反《固废法》第七十九条的法律责任；而《固废法》第七十九条明确规定的对象是产生危险废物的“单位”，并不包括个人。本案中，刘某系擅自倾倒危废的主体、是自然人，因此，《固废法》第一百一十二条不适用个人。D市生态环境局适用法律错误、处罚对象错误。
（二）D市生态环境局观点
根据《固废法》第五条第二款规定，产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的主体不仅包括单位，也包括个人。另原国家环境保护总局《关于如何确认无照经营行政处罚相对人主体的复函》（环函〔2004〕434号）中明确：“根据《无照经营查处取缔办法》第 4 条规定，对既未取得工商营业执照，也未取得环保许可批准文件，擅自从事经营活动的，环保部门应当对实际经营者的环境违法行为，依照有关环保法律法规予以处罚，同时还应就其无照经营行为移送工商行政管理部门查处。对此类无照经营活动实施行政处罚时，应以实际经营者作为处罚相对人。”本案中，刘某未办理营业执照、擅自经营，也未取得环保许可批准文件，刘某是实际经营者，具有违法行为，该局依法有权对其处罚。
《固废法》第一百一十二条的违法主体是单位还是个人？笔者认为，应从以下几个方面解释：
1.文义解释
即按照法律条文所使用词语的通常意义解释。《固废法》第一百一十二条规定“违反本法规定，有下列行为之一，由生态环境主管部门责令改正，处以罚款，没收违法所得；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业或者关闭：……”该条并未明确违法主体是单位还是个人。因此，从文义解释，既包括单位、也包括个人。
2.体系解释
即根据法律条文在法律体系上的位置，即它所在编、章、节、条、项以及该法律条文前后的关联，以确定它的意义、内容、适用范围、构成要件和法律效果。《固废法》第一百一十二条第一款第（三）项规定的是违反《固废法》第七十九条的法律责任；而第七十九条规定的对象仅限产生危险废物的“单位”。关于单位的理解，按通常意思，其与个人相对应，是指机关、团体、事业单位、企业等非自然人的实体。根据《民法典》规定，民事主体包括自然人、法人和非法人组织，其中自然人就是个人，法人和非法人组织就是单位。因此，根据体系解释，《固废法》第一百一十二条规定的违法对象仅限“单位”、不包括个人。
3.目的解释
即根据立法目的解释法律。《固废法》第一条规定本法立法目的是“为了保护和改善生态环境，防治固体废物污染环境，保障公众健康，维护生态安全，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。”实践中，破坏生态环境的违法主体既有单位、也有个人。因此，从生态环境保护角度考虑，不应将违法的个人排除在外。且《固废法》第五条第二款规定，“产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染，对所造成的环境污染依法承担责任。”因此，从立法目的解释，《固废法》第一百一十二条规定的违法主体应当包括个人。
三、几点建议
从不同角度解释，得出的结论不同。如何解决该问题？笔者认为，无论立法、执法、还是从业者均应立足生态环境保护。分别给几点建议：
1.立法
导致该问题的根源是《固废法》第一百一十二条没有明确违法主体是单位还是个人，建议今后修法或通过司法解释明确该条规定的违法主体包括单位和个人。
2.执法
该案公司注册地和环境违法行为发生地在不同城市。实践中，环境违法行为地与损害结果地也可能在不同地区。针对这种跨区域环境违法案件，建议生态环境执法机关加强区域协作，共同打击环境违法行为。
3.经营者
该案刘某如将废弃空桶委托有危废处理资质的企业处置，所需费用不到1万元。但其铤而走险，结果付出了60多倍的违法成本。这个违法成本太高、教训太深刻。建议经营者，无论单位还是个人，都应敬畏法律、依法经营、自觉保护生态环境。
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