从民事公益诉讼角度谈陆家嘴“苏州毒地”修复的司法路径
2023-12-19
导语：
陆家嘴“苏州毒地”案前不久成为网络热点，很多人关注陆家嘴100亿索赔，却很少人关注案涉毒地的修复问题。案涉毒地不仅损害相关权利人的利益，也已损害公共利益。本文从民事公益诉讼角度浅析案涉毒地修复的司法路径。
一、事件回顾
根据公开资料，2008年12月原苏州市国土资源局将江苏苏钢集团有限公司（下称“苏钢集团”）老厂区的部分地块（非焦化区）用途调整为住宅、商业、商务金融用地，并出让给苏钢集团。2013年至2014年期间，苏州市相关部门调整用地规划，加入苏钢集团原焦化区用地。土地使用权人为苏州绿岸房地产开发有限公司（下称“绿岸公司”）。
2014年11月11日绿岸公司注册成立，是苏钢集团全资子公司。2016年上海陆家嘴金融贸易区开发股份有限公司（下称“陆家嘴”）指定控股子公司上海佳湾资产管理有限公司（下称“佳湾公司”）和上海佳二实业投资有限公司（下称“佳二公司”）组成联合体在上海联合产权交易所联合竞得苏钢集团挂牌出让的绿岸公司95%股权。
绿岸公司名下的主要资产为位于苏州高新区苏通路北、苏钢路东的 17 块土地使用权。2022年以来，各方环境调查确定绿岸公司名下14块土地土壤中苯并芘、萘严重超标，这些污染物具有致癌风险以及其他严重疾病风险，对居住在该地块的居民健康构成严重威胁。
陆家嘴称案涉土地实际污染面积和污染程度远超苏钢集团挂牌出让时所披露的污染情况，并称在案涉土地调规变性及出让过程中，多个机构存在一系列违法违规、弄虚作假、不依法履职的侵权行为，共同导致其受让存在严重污染的案涉土地。调查结果显示绿岸公司所有污染地块经治理修复后可安全利用。
2023年11月4日，陆家嘴公告称佳湾公司、佳二公司和陆家嘴作为原告共同向江苏高院起诉被告一苏钢集团、被告二苏州市环境科学研究所、被告三苏州市苏城环境科技有限责任公司、被告四苏州国家高新技术产业开发区管理委员会和被告五苏州市自然资源和规划局，请求法院判令：1、被告一向原告承担赔偿人民币 10,043,925,260.35 元（后续发现或明确实际金额高于该金额时将增加诉讼请求或另案提起诉讼）的侵权责任；2、被告二、三、四、五就第 1 项诉讼请求承担连带责任；3、本案诉讼费由各被告共同承担。
该案法院已受理，尚在审理中。
二、司法路径
修复案涉毒地的司法路径包括生态环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼和生态环境行政公益诉讼。本文仅从民事公益诉讼角度展开。
（一）案由
案由不同，当事人主体资格、诉讼请求、法律适用、法律责任等均可能不同。因此，如启动司法程序修复“毒地”，首先应确定案由。
根据最高人民法院发布的《民事案件案由规定》（2020年修正），本案第一级案由为“第十一部分特殊诉讼程序案件案由”、第二级案由为“五十二公益诉讼”、第三级案由为“466.生态环境保护民事公益诉讼”、第四级案由为“（1）环境污染民事公益诉讼”。因此，本案案由应为“环境污染民事公益诉讼”。
（二）原告
根据《民事诉讼法》（2021年修正）第五十八条、《民法典》第一千二百三十四条以及最高人民法院2020年12月29日发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》“（下称《民事公益诉讼司法解释》）”，环境民事公益诉讼的原告包括：
1、机关：现行法律并未明确“机关”具体所指。一般理解为“行政机关”。如2020年深圳市人大颁布的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》明确规定对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关有权向人民法院提起民事诉讼。2021年笔者代理深圳市生态环境局诉深圳某电子有限公司环境民事公益诉讼案，深圳市生态环境局在依法对该公司做出行政处罚决定后依据该规定提起环境民事公益诉讼。该案系广东首例由行政机关提起的环境民事公益诉讼案。
2、组织：是指专门从事环境保护公益活动的社会组织。根据《民事公益诉讼司法解释》（2020年修正）第二、三、四、五条规定，有权提起环境民事公益诉讼的社会组织必须同时具备以下条件：（1）由设区的市级以上人民政府民政部门登记；（2）章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益且从事环境保护公益活动；（3）社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚。
3、检察院：根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第四条规定，人民检察院通过提出检察建议、提起诉讼和支持起诉等方式履行公益诉讼检察职责。即检察院有起诉资格，但《民事诉讼法》（2021年修正）第五十八条第二款规定，“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”
因此，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，人民检察院才可以向人民法院提起诉讼。
我国现行法律并未规定公司或公民有权作为原告提起环境民事公益诉讼。
（三）被告
《中华人民共和国土壤污染防治法》第四十五条规定，“土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。”
根据《污染地块土壤环境管理办法》（环境保护部令第42号）第十条规定， 按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或者个人应当承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或者个人承担相关责任。土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或者双方约定的责任人承担相关责任。
根据公开信息，造成案涉土壤污染的单位是苏钢集团、案涉土壤的土地使用权人是绿岸公司。因此，本案被告应为苏钢集团和绿岸公司。
（四）诉求
《民事公益诉讼司法解释》（2020年修正）第十八条规定，“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”
《民法典》第一千二百三十四条规定，“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”
根据媒体报道，调查结果显示绿岸公司所有污染地块经治理修复后可安全利用。因此本案诉讼的首要目的是修复“毒地”。诉求为原告请求法院判令被告：1、修复被污染的土壤；2、赔偿损失；3、赔礼道歉。
其中，关于赔偿损失，根据《民法典》第一千二百三十五条规定应当包括：
（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；
（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；
（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；
（四）清除污染、修复生态环境费用；
（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。
（五）管辖
环境民事公益诉讼一审案件管辖包括地域管辖、级别管辖、指定管辖和集中管辖。
《民事公益诉讼司法解释》（2020年修正）第六条规定，第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。第七条规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。
2019年1月15日，江苏省高级人民法院发布《关于设立环境资源法庭并跨区域管辖环境资源案件的通知》（苏高法〔2019〕16号）。江苏省设立9个环境资源法庭，其中在苏州市姑苏区人民法院设立太湖流域环境资源法庭，管辖苏州市（不含太仓市、张家港市、常熟市），宜兴市、无锡市滨湖区、无锡市新吴区，常州市武进区的环境资源案件。
2019年6月28日，最高人民法院批准在南京市中级人民法院设立南京环境资源法庭，集中管辖9个基层法院环资法庭上诉案件和全省中级法院一审环境资源案件，形成江苏环境资源审判“9+1”格局。
案涉毒地位于苏州国家高新技术产业开发区。因此，该案一审应由南京中院南京环境资源法庭管辖。南京中院认为确有必要的，可以在报请江苏省高级人民法院批准后，裁定将交由基层人民法院、即姑苏区人民法院审理。鉴于该案标的特别巨大、社会影响力也很大，南京环境资源法庭移交姑苏区人民法院审理的可能性很小。
（六）判决
根据《民事公益诉讼司法解释》（2020年修正）第二十条规定，原告请求修复生态环境的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。
如在上述笔者代理的原告深圳市生态环境局诉被告深圳某电子有限公司环境民事公益诉讼案中，该公司的工业废液收集池渗漏导致池底及周边土壤被污染，深圳中院一审判决被告修复受损的土壤,并判决被告在判决生效之日起2个月内编制完成修复方案，按修复方案在1年内完成土壤修复工程，修复方案编制费用、修复费用和修复效果评估费用由被告承担。
（七）执行
《民事公益诉讼司法解释》（2020年修正）第三十二条规定，发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行。
如果案涉毒地的被告不按生效判决主动修复，原告可以申请法院强制执行。法院可以委托他人修复，所需费用由被告负担。
三、结语
生态环境应贯彻“谁污染谁买单，谁破坏谁治理”理念，破坏生态环境不能一罚了之、也不能一判了之，而应及时修复并尽可能将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。本文虽从民事公益诉讼角度分析了陆家嘴“苏州毒地”修复的司法路径，但更希望案涉毒地能通过非司法途径、如相关责任人自主修复或通过行政手段修复，因为这样能更快消除案涉毒地对当地居民健康的威胁。
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