我国国家公园管理制度的回顾与前瞻
2023-09-05
一、我国国家公园管理制度概述
我国对国家公园的研究和实践起步较晚。
2013年，中共中央发布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次明确将“生态保护第一，全民公益性优先”作为国家公园体制建设准则，释放了我国建立国家公园体制的信号。
2015年，我国启动国家公园体制试点工作，先后建立10余个试点国家公园。
2017年，党的十九大报告提出“建立以保护国家公园为主体的自然保护地体系。”
2021年，我国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山首批五个国家公园。
2022年，国家林业和草原局发布《国家公园法（草案）》（征求意见稿）。该法已被列入十三届全国人大常委会立法规划。
2023年，中央政府提出到2035年我国要基本建成世界最大的国家公园体系。
因此，当前我国国家公园总体布局已初步形成，国家公园试点和建设正处于高质量发展阶段。
二、我国国家公园管理制度特点
我国国家公园管理制度有以下几个特点：
（一）中央统一、单体管理
2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，提出组建国家林业和草原局来负责统一管理各类国家公园和自然保护地，加挂国家公园管理局牌子；同时，设立地方森林资源监督专员办事处作为派出机构，负责地方的区域管理和监督。
关于各个国家公园的具体管理，则以单个国家公园为名设立独立的管理局负责具体管理。首批五个国家公园，均设立了独立的管理机构、如三江源国家公园管理局、大熊猫国家公园管理局等。
（二）自下而上、一园一法
不同于自上而下的立法模式，我国国家公园采取“自下而上一园一法”立法模式。即在没有上位法统一指导和规范的情况下，由各试点区结合自身特性先行探索、各自制定相应管理条例或办法。如2014年颁布的《香格里拉普达措国家公园保护管理条例》，是我国最早颁布实施的国家公园管理条例。2017年颁布《三江源国家公园条例(试行)》，2018年颁布《武夷山国家公园条例(试行)》及《神农架国家公园保护条例》，2020年相继颁布《南山国家公园管理办法》《钱江源国家公园管理办法(试行)》及《海南热带雨林国家公园条例(试行)》，等等。
2022年国家林业和草原局发布《国家公园管理暂行办法》，结束我国国家层面没有国家公园管理专门立法的历史。
（三）保护第一、兼顾利用
国家建立国家公园制度，旨在保护自然生态。
中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确将“生态保护第一”作为国家公园建设准则。《国家公园管理暂行办法》第一条规定立法目的是“保持重要自然生态系统的原真性和完整性，维护生物多样性和生态安全。”
因此，国家建立国家公园制度，将自然生态保护作为首要目标。但在保护同时，也兼顾利用。《国家公园管理暂行办法》第四条将“合理利用”作为国家公园建设管理应当坚持的一项原则。该办法设专章对如何合理利用作出规范，规定国家公园管理机构应为全社会提供优质生态产品，以及科研、教育、文化、生态旅游等公众服务。
三、我国国家公园管理制度不足
我国已初步建立国家公园管理机制，各管理部门职责分工逐渐明确，相关法律法规逐渐完善，但仍有不足。
（一）国家公园立法位阶较低
缺少国家层面的上位法作为指导依据，将会给国家公园的建设、保护和管理造成很大阻碍。尽管《国家公园管理暂行办法》已颁布施行，但《国家公园管理暂行办法》为部门规章，位阶较低；且《国家公园管理暂行办法》颁布时间短，存在着与各区域管理条例和地方法规协调适用等问题。
（二）尚未形成统一高效的管理体制
尽管《国家公园管理暂行办法》明确了国家公园的工作协调机制，如联席会议机制、日常工作协作机制及咨询机制等，但国家公园管理机构与地方政府的关系尚未完全明确，如何协调缺乏具体操作指引。对于跨省的国家公园的管理和协调，《国家公园管理暂行办法》没有提及。
（三）对国家公园的定位认识不统一
因我国国家公园建设起步晚，各地对国家公园的定位认识不统一。有的地方将国家公园建设作为发展旅游业的契机，过于强调基础和公共服务设施建设。例如，在南岭国家森林公园的建设过程中，开发者在南岭国家级自然保护区核心区内修路，并将炸开的山石直接用推土机推下山，使大量森林植被被掩埋，后来又在景区实施路面施工，造成植被严重破坏。这种做法必将对国家公园的生态系统完整性和原真性造成破坏，不符合国家公园的功能定位。也有地方对在国家公园内进行开发利用活动持零容忍态度，未充分考虑国家公园区域范围内仍存在大量居民和社区的事实，未对他们的生存和发展给予妥善安排，从而引发争议和矛盾。
（四）尚未建立资金多元化投入机制
国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分的指导意见》提出，“将全国性战略自然资源使用和保护等基本公共服务划定为中央财政事权。”《建立国家公园体制总体方案》提出，要建立财政投入为主的多元化资金保障机制。《国家公园管理暂行办法》未对国家公园的投入和建设资金来源作出规定，仅提及国家公园管理机构对国家公园建设资金的统筹和管理。
国家公园建设和管理以及生态修复等工作均需大量资金支持，由于目前中央财政对国家公园的投入有限，尚未形成持续稳定的资金投入机制，且单一的资金来源渠道具有不确定性。尽管社会资本、公益基金在理论上可以投入，但目前尚未建立相应的机制，也缺乏相关的法律保障。
（五）监督执法机制有待完善
《国家公园管理暂行办法》规定了监督执法。其中第三十七条规定“省级人民政府可授权国家公园管理机构履行自然资源、林业草原等领域相关执法职责”，但对于如何授权、授权标准等均无具体规定。第三十八条仅规定 “国家公园管理机构对违法违规行为进行制止，涉及重大违法违规活动的，由国家林业和草原局（国家公园管理局）有关森林资源监督派出机构进行督办，涉及其他部门职责的，应当将问题线索及时移交相关部门”，但国家公园管理机构对违法行为只有“制止权”“督办权”“违法线索移交权”，执法权力太小、执法力度太弱。
实践中存在国家公园管理机构执法权与其他相关部门执法衔接等问题。这些都将影响执法的高效性和一致性。
四、我国国家公园管理制度完善建议
（一）尽快统一立法
建议尽快制定《国家公园法》。《国家公园法》应明确国家公园划定标准、管理机构职责、规划建设、事权划分和资金投入等问题，为国家公园的建设和管理提供明确的法律依据。同时，立法时需与《环境保护法》《野生动物保护法》《土地法》《文物保护法》等法律及各试点区域的管理办法做好衔接，以形成相互协调、相互支撑的法律法规体系。
（二）细化协调机制
《国家公园管理暂行办法》规定了联席会议、日常工作协作机制及咨询机制，但需制定具体的运作规程。建议明确各级管理机构的具体职责和协作方式，制定详细的工作协调办法和程序，确保各相关部门之间信息共享、问题解决和政策制定的高效性和协同性。对于跨省试点区，超前谋划设计区域管理体系，必要时可设立统一的管理总部，避免重复建设和交叉管理，提高协同监管和管理的效率。
（三）加大宣传教育
建议建立健全国家公园信息披露机制，及时向公众发布国家公园的规划、建设进展、开放程度、服务设施等相关信息。通过多种渠道，如官网、社交媒体等向民众提供全面、透明的信息，解答疑问，减少疑虑。鼓励公众和各利益相关方积极参与国家公园的功能定位和管理规划过程。如可组织公众参与听证和座谈，收集各方意见和建议，形成群众共识，确保国家公园建设符合公众期望和需要。
（四）构建多元资金保障
建议明确中央财政、地方财政以及其他相关部门的资金划拨义务和支出责任。建议设立专门的公益基金，可将社会捐赠作为资金来源途径之一。通过优惠政策、减税或税收返还等方式引导社会资本投入国家公园建设。还可探索多种可持续融资机制，如绿色债券、生态环境税收、碳市场等。同时，需明确公益基金的管理，提高资金使用透明度，确保资金有效使用。
备注：
2023年8月26日，广东省法学会环境资源法学研究会2023学术年会在丹霞山国家地质公园举行。本次学术会议的主题是“国家公园建设与管理法律问题研究”。廖名宗律师系该研究会首届理事并参会。本文根据其参会论文《我国国家公园管理制度的回顾与前瞻》改编。
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