国有企业开发户用分布式光伏发电项目重点关注事项
2023-04-12
一、户用分布式光伏发电的发展前景及开发模式简介
2021年，国家能源局、农业农村部、国家乡村振兴局联合印发了《加快农村能源转型发展助力乡村振兴的实施意见》（国能发规划〔2021〕66号），支持具备资源条件的地区，特别是乡村振兴重点帮扶县，以县域为单位，采取“公司+村镇+农户”等模式，利用农户闲置土地和农房屋顶，建设分布式光伏发电。支持村集体以公共建筑屋顶、闲置集体土地等入股，参与项目开发，增加村集体收入。
2022年8月22日《国家能源局关于政协第十三届全国委员会第五次会议第03793号（经济发展类268号）提案答复的函》中提到，国家能源局积极支持各地探索分布式光伏创新开发模式应用，进一步促进分布式光伏规模化发展。“十四五”以来，全国户用光伏项目新增装机容量3051万千瓦，占分布式新增装机的62%。其中多数户用光伏采用合作开发模式，即企业投资光伏设备、农户提供场地及日常看护服务、收益共享的形式，大幅降低了农民投资建设分布式光伏的成本。
国家能源局 生态环境部 农业农村部 国家乡村振兴局2023年3月15日联合发布《关于组织开展农村能源革命试点县建设的通知》，该文件中提到为落实碳达峰目标、大力发展新能源，推进屋顶分布式光伏开发试点工作，鼓励利用新建住宅小区屋顶、厂房和公共建筑屋顶、农民自有建筑屋顶、设施农业等建设一定比例光伏发电。
从上述政策可知，户用分布式光伏发电项目是农村能源转型发展助力乡村振兴的重要举措，国家能源局鼓励支持各地探索分布式光伏创新开发模式。目前，户用分布式光伏发电项目多采用合作开发模式，即由企业投资光伏设备、农户提供场地及日常看护服务、收益共享的模式。
就户用分布式光伏发电项目的合作开发模式，特别是央国企与民营企业联合开发情形下，笔者认为，需要重点关注以下几个问题以免影响相关合同的法律效力：一是户用分布式光伏发电项目是否需要招标？二是项目融资时的担保方式的选择？
二、户用分布式光伏发电项目是否需要招标
《必须招标的工程项目规定》（2018年第16号令，以下简称“16号令”） 第二条规定“全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括：（一）使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；（二）使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。”
央国企与民营企业联合开发户用分布式光伏发电项目的，首先需判断项目是否是属于“使用国有资金”的必须招标的项目范围，若项目符合16号令及《关于进一步做好<必须招标的工程项目规定>和<必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定>实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号，以下简称“770号文”）规定的“使用国有资金的项目”，则项目即属于必须招标的项目范围。
若户用分布式光伏发电项目不满足16号令第二条的规定，则需进一步判断项目是否属于16号令第四条规定的“不属于本规定第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，……。”《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号，以下简称“843号文”）第二条规定“不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；……”
笔者认为，户用分布式光伏发电项目理解为843号文界定的新能源基础设施项目，属于16号令第四条规定的必须招标的工程项目。
因此，笔者认为，户用分布式光伏发电项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到16号令第五条1规定的标准时，必须招标。
三、项目融资时的担保方式的选择
央国企与民营企业联合开发户用分布式光伏发电项目，采用企业投资光伏设备、农户提供场地及日常看护服务、收益共享的模式的，企业往往以自身名义向金融机构融借资金用于投资项目所需的设备、施工等资金所需。金融机构发放贷款时要求企业必须提供担保，企业通常以户用分布式光伏发电项目提供质押担保。以户用分布式光伏发电项目的电费收费权或以电费收益为项目提供质押担保的需重点关注以下几点：
（一）电费收费权质押
《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十二条规定“对个人利用自有住宅及在住宅区域内建设的分布式光伏发电项目，由当地电网企业直接登记并集中向当地能源主管部门备案。不需要国家资金补贴的项目由省级能源主管部门自行管理。”
《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》规定“自2019年起，对需要国家补贴的新建光伏发电项目分以下五类：（1）光伏扶贫项目，包括已列入国家光伏扶贫目录和国家下达计划的光伏扶贫项目；（2）户用光伏：业主自建的户用自然人分布式光伏项目；（3）普通光伏电站：装机容量6兆瓦及以上的光伏电站；（4）工商业分布式光伏发电项目：就地开发、就近利用且单点并网装机容量小于6兆瓦的户用光伏以外的各类分布式光伏发电项目；（5）国家组织实施的专项工程或示范项目，包括国家明确建设规模的示范省、示范区、示范城市内的光伏发电项目，以及跨省跨区输电通道配套光伏发电项目等”
据此可知，户用分布式光伏发电项目的业主为自然人个人即农户，那么，户用分布式光伏发电项目的电费收费权的所有权人应为农户。故若以电费收费权提供质押担保，出质人应为农户，即农户应在合作共建协议中约定同意以其在项目入网协议及购售电合同项下的电费收费权为企业就项目融资提供质押担保，同时农户应与金融机构签订质押合同并办理质押登记手续。
（二）电费收益应收账款质押
央国企与民营企业联合开发户用分布式光伏发电项目，农户和企业签订的合作共建协议中通常会约定农户与企业之间就电费收益各自的分配情况。除以电费收费权质押外，企业还可以其在合作共建协议项下的享有的电费收益提供质押担保并办理质押登记手续。在该种操作模式下，需注意以下几点：
1.可质押的电费收益
实践中，企业与农户签订的合作共建协议中会约定，合作共建的户用分布式光伏发电项目建成后的电费收益会由农户授权后直接划入企业的账户，而后再由企业向农户分配农户应享有的电费收益。
《民法典》第440条规定“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：（六）现有的以及将有的应收账款；”企业仅可以其有权处分的将有的电费收益进行出质。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（法释〔2020〕28号）第61条第4款规定：“以基础设施和公用事业项目收益权、提供服务或者劳务产生的债权以及其他将有的应收账款出质，当事人为应收账款设立特定账户，发生法定或者约定的质权实现事由时，质权人请求就该特定账户内的款项优先受偿的，人民法院应予支持；特定账户内的款项不足以清偿债务或者未设立特定账户，质权人请求折价或者拍卖、变卖项目收益权等将有的应收账款，并以所得的价款优先受偿的，人民法院依法予以支持。”
企业以其将有的合作共建协议项下的电费收益出质的，按照前述规定，应当为该部分电费收益设立特定账户。电费收益为货币资金，货币为种类物，因直接接收国网电费收入的企业账户中的电费收益仍有部分应归农户享有，企业账户中的农户所享有的电费收益与企业所享有的电费收益是混同的，因此，直接接收国网电费收入的企业账户无法将拟出质的电费收益特定化，非特定账户，并不满足前述关于设立应收账款质权的条件，需企业另行开设专门的由债权人控制的特定账户，专用于存放企业将享有的那部分电费收益，并以该特定账户中的电费收益设置质押。
2.设立专门的由债权人控制的特定账户的建议
债权人应与借款人签订书面的质押合同，并在质押合同中明确以下事项：
1）借款人以其在合作共建协议项下享有的电费收益为该次融资提供质押担保，并应在债权人处开立特定账户，专用于存放借款人将享有的那部分电费收益。特定账户只用于质权人与出质人基于双方质押关系的资金往来，专款专用，只能用于清偿质权人的债权，除此之外，该账户不得用于日常结算与其他业务。
2）借款人应于接收电费收益的账户收到电费收益的当日将账户中的电费收益扣除农户享有的电费收益之后的借款人应享有的全部电费收益直接划转至特定账户。
3）借款人的账户收到电费收益后，除按照与债权人的约定按时足额将借款人享有的电费收益提现至特定账户外，不得将账户中借款人享有的电费收益做任何其他处分，包括但不限于转入其他账户或划转至特定账户以外的其他账户或质押或直接消费或支出。
4）未经质权人同意，出质人不得支取、划转借款人的接收电费收益的账户和特定账户中的款项。
5）质权人有权直接扣划特定账户中的款项，用于清偿融资本息，无需另行获得出质人的同意或授权。
6）未经质权人同意，出质人不得更改、撤销用于收取电费收益的账户和特定账户，不得将收取电费收益的账户和特定账户挂失，不得在收取电费收益的账户和特定账户及其资金上设置任何其他权利负担或限制。
7）如借款人的收取电费收益的账户和特定账户被司法机关或其他有权机关查封、冻结、扣划或作其他处置，借款人应向司法机关或其他有权机关说明账户性质及账户中借款人享有的电费收益已被质押的事实情况，并立即通知质权人。
参考文献：
[1]16号令第五条规定“本规定第二条至第四条规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。”
本文作者：
声明：
本文由k8凯发天生赢家·一触即发律师事务所律师原创，仅代表作者本人观点，不得视为k8凯发天生赢家·一触即发律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用本文的任何内容，请注明出处。
