硅谷银行破产、标志银行倒闭、第一共和银行危机、瑞信银行重组：危困银行拯救制度展望
2023-03-23
前言
2023年3月10日至22日期间，美国硅谷银行（Silicon Valley Bank）被美国监管机构接管，成为自 2008年华盛顿互惠银行（Washington Mutual）倒闭以来宣布破产的第二大银行。此后，美国标志银行、美国第一共和银行陆续出现重大危机，瑞士政府强制启动瑞信银行股权重组，全球金融机构都在关注本轮银行风险的处置结果和走向。本文以此为背景，从硅谷银行破产案、标志银行破产案、第一共和银行危机案展开，介绍美国银行风险处置机制及银行破产制度情况，结合中国目前的商业银行风险处置及破产体制，讨论如何通过制度设计和规范程序，助力危困商业银行脱困重生。
一、危机突起：美国三家银行面临破产危机
（一）硅谷银行破产
2023年3月11日，因“流动性不足与资不抵债”，硅谷银行（Silicon Valley Bank）被美国加利福尼亚州金融保护和创新局（简称“加州金融监管局”）关闭，并指定美国联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）为接管方，硅谷银行的总办事处和所有分行将于13日重新开放。为保护存款人利益，美国联邦存款保险公司设立一家过渡银行（Bridge Bank），并将硅谷银行的受保护的存款全部转移至过渡银行，由过渡银行提供网上银行和ATM取款等服务。截至2022年12月31日，硅谷银行总资产约为2090亿美元，总存款约为1754亿美元。
2023年3月12日，美联储宣布推出“银行定期融资计划”（Bank Term Funding Program，BTFP）的紧急融资工具，以确保硅谷银行的全部存款得到支付，解决过渡银行的资金问题。同日，美国财政部（Treasury）、中央银行美联储（FED）和联邦存款保险公司（FDIC）发布联合声明，表示与硅谷银行破产事件相关的损失不会由纳税人承担，并将全额保兑所有储户。
2023年3月13日，硅谷银行英国子公司（贷款约为55亿英镑，存款约为67亿英镑）被英格兰央行以1英镑的价格卖给了汇丰银行，交易立即完成。各国也开始陆续冻结硅谷银行在当地的资产。
目前，硅谷银行正处于风险处置阶段，尚未被正式宣告破产。
（二）标志银行破产
几乎在同一时间，受到硅谷银行事件影响，标志银行（Signature Bank，又译为“签名银行”，一家总部位于美国纽约的纳斯达克上市的商业银行）也遭遇数十亿美元的银行挤兑。
2023年3月12日，美国财政部、美国联邦储备委员会和美国联邦储蓄保险公司发布联合声明，以“系统性风险”为由宣布关闭标志银行，防止银行业危机持续蔓延;同时，纽约州金融服务局任命美国联邦存款保险公司（FDIC）为接管人，负责处置标志银行的资产。美国联邦存款保险公司也为标志银行设立了过渡银行（Bridge Bank），确保银行储户能在13日取回资金。截至2022年12月31日，硅谷银行总资产约为1,103.6亿美元，总存款约为885.9亿美元。
2023年3月20日，纽约社区银行宣布，其子公司旗星银行（Flagstar Bank）从美国联邦存款保险公司（FDIC）收购了Signature Bridge Bank的某些资产并承担了某些负债，已获得相关监管部门批准，交易已经完成；收购的资产约为380亿美元，包括总计约250亿美元的现金和约130亿美元的贷款。
目前，标志银行正处于风险处置阶段，尚未被正式宣告破产。
（三）第一共和银行危机
几乎在同一时间，受到硅谷银行事件影响，标志银行（Signature Bank，又译
随着硅谷银行、签名银行被关闭，第一共和银行（First Republic）因挤兑面临的流动性危机不断加深。在2023年3月13日至20日期间，第一共和银行的客户提取了约700亿美元的存款，几乎占该银行存款总额的40%。
2023年3月13日至15日期间，第一共和银行从摩根大通获得了700亿美元的贷款。3月16日，第一共和银行又获得美国银行（Bank of America）、高盛（Goldman Sachs）、摩根大通（JP Morgan）和其他公司将在第一共和银行等11家银行为其联合注资300亿美元。尽管第一共和银行获得了300亿元的新增存款，但是因市场信心不足，2023年3月17日，第一共和银行股价再次下跌26%。
截至2023年3月23日，第一共和银行股价下跌超过90%，濒临破产边缘。
根据《今日美国报》在2023年3月19日报道，美国斯坦福大学等几位教授研究发现，继硅谷银行被关闭之后，可能又有近190家银行存在相同风险。目前，美国有关部门及华尔街各大银行正在商议方案，并避免风险的进一步扩大。
但实际上，硅谷银行破产案已经在全球引发了连锁效应，在美国第二和第三大银行倒闭案的冲击下，有着167年历史、具有系统重要性的三十大全球银行之一的瑞信银行也面临流动性危机，而瑞士政府却采取了非市场化的纾困策略，在瑞信银行股东不知情的情况下，强制要求瑞士银行用30亿瑞士法郎收购瑞信银行股权，并且直接宣布瑞信银行向投资者发行的172亿美元债券（优先级）形成的债务归零，以此来避免瑞信银行破产。
硅谷银行破产事件已经在全球各国开始蔓延。
二、事件背景：短借长投及政策突变引爆硅谷银行
从公开信息报道来看，硅谷银行系因储户挤兑无法偿还到期债务，流动性不足，被监管部门接管。我们认为流动性不足与硅谷银行的内部控制、风险管理、政策应对密切相关。
在客户结构上，硅谷银行吸收了大量科技企业的低息存款，导致科技企业客户存款比例占比超过93%，客户结构单一，储户集中挤兑的风险大。
在内部控制上，硅谷银行违反商业银行经营管理一般原则，使用配资法管理流动性。硅谷银行在进行“短借长投”使用短期储蓄资金大量买入长期美国国债和MBS产品之前，未对相应场景进行充足的压力测试，这导致美联储在短期内加息8次导致投资巨额亏损时，硅谷银行没有应急方案。
在风险对冲上，硅谷银行在面临存款流失与债券减值的双重困境时，未进行必要的风险对冲，这导致挤兑事件发生后，该行几乎没有市场重组的可能。
在财务管理上，硅谷银行按照美国监管要求在计算商业银行资本充足率时，将国债等投资型金融资产排除在外，这导致在账面上，国债及MBS资产的浮亏不对资本充足率发生影响，但是一旦硅谷银行抛售了国债资产，发生交易行为，就需要确认亏损。有学者（贾徳铮等，2023）分析到“本案中，硅谷银行在完成AFS债券的出售并确认18亿美元的税后利润亏损后，仍有22.5亿美元的刚性资金缺口，这意味着硅谷银行越出售资产，资本充足率下降越快”，最后硅谷银行只能向投行透露“流动性不足”的信息以寻求资金援助，而这恰恰成为硅谷银行被接管的导火索。
随着硅谷银行抛售未到期债券的信息在金融圈扩散，市场恐慌情绪加剧，最终导致硅谷银行挤兑事件爆发。
三、域外观察：美国的商业银行风险处置与破产制度
目前，硅谷银行、标志银行已陆续成为美国历史上仅次于华盛顿互惠银行的第二大、第三大破产银行。第一共和银行虽然处于危机阶段，但未被接管，仍存在市场化重组的可能。这三起银行危机案的出现，对我国研究美国金融监管体系下的银行风险处置制度具有重要价值。
纵览各国银行破产立法，在商业银行风险处置上，大致有三种制度模式：第一种是直接适用普通的企业破产法处置银行风险；第二种是通过金融监管体系与银行专门破产法共同处置银行风险；第三种是前述模式的混合版本。（杨东勤，2016）此外，近年来还出现了行政机构强制介入并使用“非市场化手段”处理银行风险的第四种模式（如：2023年瑞士政府处置瑞信银行风险案）。
目前，美国政府采取的是第二种模式，即设置以金融监管当局为主导的“双重多头”监管机制、针对问题银行设计专门的破产制度、赋予联邦存款保险公司自主权力，构建市场化的银行风险处置机制。（吴炎芳，2020）
广义上，美国银行的风险处置制度包括风险预警制度、风险发现制度、风险处置制度（含早期干预、行政接管、市场化重组）、重整以及破产清算制度（宣告破产）。商业银行既可以在风险出现早期进行市场化重组，如获取其他银行的存款、出售部分资产，或者被收并购；也可以在风险出现后由存保险机构接管进行行政重组，通过其他银行完成资产剥离和并购；还可以通过破产程序完成资产负债剥离，最终宣告破产。
从历史来看，美国现行的银行风险处置制度与其1929年美国经济大萧条相关。美国的银行破产制度起源于19世纪初。在1933年前后，美国为了解决商业银行风险处置问题，就制定了银行特殊破产制度，并在后来的《银行法》确定了联邦存款保险公司制度（苏洁澈，2016）。
在立法方面，美国银行业破产的法律条款的主要内容在《联邦存款保险法》（The Federal Deposit Insurance Act，FDIA）第11章以及第13章中，该法规定，当参加存款保险的商业银行陷入危机时，美国联邦存款保险公司将被指定为接管人，负责危困银行（也称“问题银行”）的资产处置。
在权能方面，美国联邦存款保险公司能够依法行使监管、存款保险、行政接管人、破产管理人和清算人等多种职能。例如，其可以吸收存款保险保护受损失储户；也可以直接通过行政接管程序，对危困银行进行早期风险处置，如硅谷银行案、标志银行案；还可以依据商业银行破产法在破产程序中作为管理人或者清算人，宣布企业破产，如第一州银行案；另外，该机构在一定程度上甚至可以影响和限制破产程序中的司法权。
总体来看，美国金融监管部门十分注重鼓励健康的银行通过收购合并的形式，接收倒闭银行。实践中，美国联邦存款保险公司也很少采用直接申请破产清算和对储户现金赔付方式来处理危困银行，多是引导市场主体采用兼并与收购（M&A）的方式，完成困境银行资产负债的剥离。美国联邦存款保险公司通过并购程序将银行存款人“无感”移入其他银行之中，以实现保护存款人利益和稳定银行体系的目的。
在硅谷银行案和标志银行案中，美国联邦存款保险公司基于地方金融监管局的指定首先通过行政接管取得两家银行的控制权，然后迅速清产核资和设置“过渡银行（Bridge Bank）”承接资产负债及账户信息，满足储户提款和存款保险的需求。之后，美国联邦存款保险公司及硅谷银行、标志银行股东基于其他大型银行、境内外投资人的重组意愿、资产处置进度，陆续完成破产银行的资产重组或破产清算工作。
至于第一共和银行，该银行尚未被行政接管，且华尔街各大银行为了避免银行风险进一步扩大已同意为该行注入贷款，还属于风险处置早期阶段，首要依靠市场化重组来化解流动性危机。从这个角度来看，第一共和银行重组案的后续进展具有更高的关注价值。
至于前述相关银行的未来走向，根据美国现行的风险处置和银行破产制度，本文认为可以参考美国第一州银行（The First State Bank）2020年破产案的整体时间进程。
美国第一州银行成立于1917年，位于西弗吉尼亚州。随着美国银行业市场竞争的加剧，以及利率下降导致盈利能力下降，该银行从2015年就陷入了经营困境，截至2019年12月，该行总资产约为1.52亿美元，总存款约为1.39亿美元，已经低于美国法定最低标准。2020年4月，该行被美国联邦存款保险公司宣布正式破产。
关于该行的资产处置方案，公开报道显示，第一州银行的存款和部分资产（约为1.47亿美元资产）由MVB Financial旗下全资子公司MVB银行（MVB Bank）收购。相应的，第一州银行的储户自动成为MVB银行的储户、第一州银行的4个分支机构变成MVB银行旗下的分行，客户无需更改银行关系，美国联邦存款保险公司继续提供存款保险。MVB银行未收购的剩余资产由美国联邦存款保险公司继续持有并持续处理。
四、制度反思：如何构建中国特色的危困银行拯救制度
从前述案件可知，商业银行一旦出现风险，不仅会对储户造成巨大损失，还将产生连锁效应，进而引发系统性风险。
从制度目的和价值目标上看，相较于一般企业的风险处置，商业银行的风险处置更加强调风险预防和早期纠正。即使风险已经发生，也应当优先依靠行政接管、行政重组、市场化重组乃至“再生型破产”程序（如商业银行的破产重整，王欣新，2008），推动银行脱困重生。对于已被行政接管的商业银行，如果其资产负债比例过高，已出现了长期的经营不能，且社会信用不具有恢复可能，不得以通过清算程序宣告破产，那么也应当借助存款保险制度妥善处理储户存款清偿问题，维持社会稳定。
因此，危困银行的风险处置目标首要在于“拯救”。
从中国现行制度体系来看，我国在商业银行风险处置、破产重整、破产清算领域立法还较为薄弱，制度逻辑还在探索阶段，尚未形成具有统一的商业银行风险处置及破产法律体系。例如，在法律法规层面，《商业银行法》、《银行业监督管理法》虽然确立了金融监管部门行政接管制度，规定当商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管，但缺乏体系周延且明确的具体规范。《存款保险条例》虽然规定当银行进入破产程序后，存款保险基金管理有限责任公司（中国存款保险业务中心）将对储户进行最高不超过50万元人民币的赔付。但也未明确存款保险机构在风险处置中的整体定位。《企业破产法》虽然规定了破产重整及破产清算程序，但未区分一般企业和商业银行。现行立法的缺失对危困银行拯救实践带来了诸多不确定性。
但是，随着中国特色社会主义法治体系的不断完善，我国也有许多可喜的进展。一方面，在社会各界的推动下，《金融稳定法（征求意见稿）》和《企业破产法》（修订稿）均提及了商业银行的风险处置及破产问题，理论界针对“商业银行风险处置及破产程序中司法权与行政权的衔接问题”提出了一系列有益的解决方案。另一方面，我国在商业银行拯救实践中已经积累了大量经验。 广东省商业银行系列重组案、锦州银行重组案、辽宁农商银行破产案、包商银行破产案等商业银行的风险处置为本土立法提供丰富的案例。
有鉴于此，我们认为，为了帮助危困商业银行的脱困重生，避免“硅谷银行”事件的再次发生，我国需要加快完善金融领域基础法律法规，构建起“预防破产为主”的银行风险处置制度体系，适当参考欧美国家的制度经验，在风险处置制度设计上平衡好行政权和司法权的关系，加强对利益相关方权益的市场化保护，同时为市场主体参与危困银行的商业重组及破产提供明确的程序与路径指引，最终探索出具有中国特色的商业银行风险处置及破产退出制度体系。
参考文献：
[1]苏洁澈:《后危机时代英美银行监管体系变革》，载《环球法律评论》，2016年第1期。
[2]苏洁澈:《破产银行处置成本分担论》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》，2022年9月。
[3]苏洁澈:《英美银行破产法述评：以银行特殊破产制度为中心》，载《环球法律评论》，2013年第2期。
[4]苏洁澈:《金融危机干预措施的合宪性审查：英美处置破产银行及启示》，载《政法论坛》，2021年第4期。
[5]吴炎芳:《中央银行风险警示的国际经验借鉴及启示》，载《北方金融》，2020年第8期。
[6]王欣新、李江鸿：《破产法制中司法权与行政权关系探析》，载《政治与法律》，2008年第9期
[7]微信公共号文章：中国经营报，美国科技企业裁员潮背后：战略转型和周期阵痛，2023年3月23日最后一次访问。
[8]微信公共号文章：中国基金报，美国百年银行破产，媒体炸锅！2023年3月23日最后一次访问。
[9]微信公共号文章：央视中文国际，美国第一共和银行深陷“危机中心”，2023年3月23日最后一次访问。
[10]微信公共号文章：摩根大通私人银行，硅谷银行倒闭的市场及投资前景影响，2023年3月23日最后一次访问。
[11]微信公共号文章：高金智库，从硅谷银行破产事件看中国科创企业投融资的未来，2023年3月23日最后一次访问。
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