集中式光伏发电企业筹建期常见法律风险探析
2022-08-31
太阳能是人类取之不尽用之不竭的可再生能源。利用太阳能发电具有资源充足、清洁安全等优点，因此在长期的能源战略中具有重要地位。
2021年10月24日，国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案的通知》（国发〔2021〕23号）提出，要全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展，坚持集中式与分布式并举。分布式主要安装在房顶、发电量小，以用户端自发自用为主；集中式主要安装在戈壁、沙漠等太阳能资源丰富的空旷地区，发电量大，发电直接并入公共电网。
本文从选址、用地、环评、施工四个方面对集中式光伏发电企业在筹备建设期常见的法律风险予以分析，旨在为电站合法运营打好基础。
一、选址
光伏发电需要充足的阳光，因此一般选择在晴天多、日照长、辐射强的地区。国家能源局根据年总辐射量、国土面积占比等因素将太阳能资源分布划分为最丰富带、很丰富带、较丰富带和一般带四个等级。其中最丰富带和很丰富带主要集中在我国西北地区。实践中，不少光伏发电企业对选址的自然条件很关注，却忽略了选址的法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等相关法律法规规定，光伏发电站只能在法律允许建设的区域内建设。有的区域如果法律禁止建设，即使日照很长、辐射很强也不得建设。如在依法设立的各级各类保护区及其他环境敏感区内严禁建设光伏电站。这些环境敏感区包括自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、永久基本农田、基本草原、自然公园、重要湿地、天然林，重点保护野生动物栖息地，重点保护野生植物生长繁殖地，等等。
在济宁中广新能源有限公司（下称中广公司）与山东省济宁市微山县人民政府和山东省济宁市南四湖自然保护区管理局房屋拆迁再审一案中[1]，裁判文书显示：2012年5月至2013年3月，山东省济宁市微山县发改、环保、国土等部门先后对中广公司作出同意在留庄镇建设光伏发电项目的审批意见。中广公司因此在留庄镇境内批准区域投资建成30兆瓦光伏发电项目并于2015年1月1日并网发电。
2017年中央环境保护督察组对山东督察，督查意见指出南四湖省级自然保护区存在环保问题。由于该项目全部位于山东省南四湖省级自然保护区实验区内，2018年1月5日，微山县政府、南四湖管理局作出微政强执决字（2018）第6号《行政强制执行决定书》（下称6号决定），认为该项目全部在南四湖自然保护区实验区内，未取得南四湖自然保护区管理机构和环境主管部门同意，属于违法建设项目，违反《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条等规定、决定于当日起实施强制拆除。随后该项目被全部拆除。2018年3月28日，中广公司提起行政诉讼，请求撤销6号决定。该案经一审、二审和再审，济宁中院、山东高院及最高法院均驳回了中广公司的诉讼请求。
二、用地
《中华人民共和国土地管理法》根据土地用途将土地分为农用地、建设用地和未利用地。关于土地权属，规定城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，属于农民集体所有。国家实行土地用途管制制度。
通常大型陆上光伏项目需要占用较多的土地资源，光伏发电项目应当取得土地使用权。根据土地的权属，可以采取多种方式取得。
关于集体土地，一般以租赁方式取得，建设单位可以与农村集体经济组织或者农民签订租赁合同。
关于国有土地，可以通过租赁、划拨、出让等方式取得。
无论使用农民集体所有还是国有土地，必须依法办理用地手续，否则将面临民事、行政、甚至刑事法律责任。
2022年2月，陕北某光伏电力有限公司收到当地检察院的书面通知，检察院要求该公司提供光伏发电项目使用林地手续、建设用地审批手续、缴纳植被恢复费票据等文件。该公司以为涉刑，因此很紧张。该公司委托笔者代理此案，笔者接受委托后通过实地调查得知，该电站装机容量30兆瓦，占地3000多亩。该电站用地、建设手续齐全，按租赁合同及时足额支付土地使用费。但项目所在地土地权属有争议，当地村民认为属于集体所有，某国有林场认为属该林场所有。该林场认为电站应将占用林地的款项支付给林场，否则国有资产流失。因此，该林场向检察院反映，希望通过检察机关解决该问题。因此，该案不涉及刑事和行政处罚，我建议客户在林场与当地村民就案涉土地确权前，仍履行已签租赁合同，避免承担民事违约责任。
违法用地还将面临行政处罚。天津某能源有限公司未经土地行政主管部门批准，擅自占用某村集体土地3695.9平方米建设光伏项目。2020年12月14日，天津市规划和自然资源局滨海新区分局依法对其作出退还非法占用的土地、没收在非法占用土地上新建的建筑物并处55438.50元罚款[2]。
实践中，因违法用地被追究刑事责任的案例很多。如[3]：
2020年9月18日，陕西省神木县人民法院对榆林某能源有限公司和潘某某犯非法占用农用地罪案作出判决，判决该公司犯非法占用农用地罪，判处罚金人民币20万元；判决潘某某非法占用农用地罪，单处罚金人民币5万元。法院查明，潘某某系该公司法定代表人。该公司未经林业主管部门批准，非法摧毁林地原有植被，占用林地528亩，实施光伏产业项目，改变林地用途，数量较大。
2020年12月7日，吉林省梅河口市人民法院对梅河口市某光伏农业科技有限公司和张某某犯非法占用农用地罪作出判决，判决该公司犯非法占用农用地罪，判处罚金人民币10万元；判决张某某非法占用农用地罪，判处有期徒刑1年，并处罚金人民币2万元。法院查明，2015年8月27日，该公司股东和总经理张某某为了公司多获得补贴利益，在未办理占用林地手续的情况下，进行光伏项目建设，改变林地用途，造成所占林地大量毁坏，经测量该林地面积19492平方米。
需注意的是，由于陆上光伏项目通常需要占用较多的土地资源，近年来海上光伏发电成为一种新的能源利用方式和资源开发模式。我国大陆海岸线长1.8万公里，按照理论研究，可安装海上光伏的海域面积约为71万平方公里；截至2022年5月，我国确权海上光伏用海项目共28个，累计确权面积共1658.33公顷[4]。
《中华人民共和国海域使用管理法》规定海域属于国家所有，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。因此，要在海上建设光伏电站，应取得海域使用权。在申请执行人江苏省通州湾江海联动开发示范区海洋与渔业局与被执行人南通某产业投资服务有限公司行政强制执行案中[5]，2016年11月6日至2017年9月20日，被执行人未取得海域使用权证书，擅自实施某滨海园区20MWp光伏发电项目中东侧新增10MWp工程建设，被责令退还非法占用的海域、恢复海域原状。
三、环评
建设项目环评，是指对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。我国根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照法律规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。
根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表或建设项目环境影响报告书、报告表未经批准，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。
地面集中光伏电站是否需要环评？
根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2021年版)项目类别第90项，光伏发电项目均不涉及报告书类别，但地面集中光伏电站总容量大于6000千瓦，且接入电压等级不小于10千伏的，需编制环境影响报告表，其他光伏发电则需填报环境影响登记表。
在陕西合阳某新能源有限公司行政处罚一案中，2022年3月1 日，渭南市生态环境局执法人员发现该公司30兆瓦光伏发电项目110千伏升压站及输电线路主体已建成，正在建设附属设施，升压站已与合阳井溢110KV光伏电站并网输电(国网)，存在未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的违法行为。2022年3月30日，该局决定对该公司罚款人民币174720元[6]。
四、施工
光伏电站建设单位在施工阶段应注意以下问题：
1.依法取得施工许可
《中华人民共和国建筑法》第七条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。第六十四条规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。
《建筑法》第八条规定了申请领取施工许可证应当具备的6个条件。实践中，申领光伏电站施工许可证一般需提交以下19份文件：
（1）用地报批手续
（2）建设用地规划许可证
（3）建设工程规划许可证
（4）中标通知书和合同经建设行政主管部门备案
（5）参建单位资质(勘察、设计、施工、监理、调试)和主要执业人员资格证
（6）省外参建单位进省承接项目核验证明材料
（7）施工图设计文件审查合格书
（8）取得图审机构审查施工图设计文件并取得合格证书
（9）工程质量监督委托证明材料
（10）工程施工安全监督委托证明材料
（11）施工单位的安全生产许可证
（12）施工组织设计及报审表
（13）监理规划和服务大纲
（14）施工进度计划网络图
（15）建设资金落实证明材料
（16）工程现场施工条件证明材料
（17）项目建设网络进度计划表
（18）电力工程参建单位信用手册
（19）建设工程施工许可申请表
2.依法签订建设工程合同
为明确合同各方权利义务，避免和减少纠纷发生，合同相关方应当依法签订建设工程合同。建设光伏电站涉及勘察、设计、施工、分包、监理，等等。因此，各相关方应根据情况签订建设工程勘察合同、建设工程设计合同、建设工程施工合同、建设工程分包合同、建设工程监理合同，等等。其中，建设工程施工合同最易发生纠纷，根据《民法典》第795条规定，施工合同的内容一般包括工程范围、建设工期、中间交工工程的开工和竣工时间、工程质量、工程造价、技术资料交付时间、材料和设备供应责任、拨款和结算、竣工验收、质量保修范围和质量保证期、相互协作等条款。这些条款如约定不清，容易发生争议。笔者于2022年8月28日17:00在“中国裁判文书网”输入关键词“光伏发电”和“建设合同施工合同”，检索到1188篇裁判文书；通过“威科先行”输入关键词“光伏发电”和“建设合同施工合同”，检索到3108篇裁判文书。此类纠纷数量可见一斑。
3.安全施工、避免事故
实践中，由于安全意识淡薄，有的施工人员未取得高处作业操作证；有的在施工中未按规定佩戴和使用安全绳、防护网等高处作业安全防护用品；有的光伏项目投资人未保证安全生产投入的有效实施；有的光伏项目现场负责人未履行工程监管职责。这些都是导致人员伤亡事故频频发生的主要原因[7]。因此，在电站建设施工中，为减少和避免事故，要提高安全意识、保证安全施工。
4.谨慎施工，避免侵权
《民法典》第1165规定，行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。建设单位在施工中如不谨慎，给他人造成损害应当担责。
在阳泉煤业（集团）有限责任公司五矿（下称“阳煤五矿”）与平定县晶科光伏发电有限公司（下称“晶科公司”）、丹江口市金迈建设工程有限公司（下称“金迈公司”）侵权责任纠纷一案中[8]，法院查明：案涉煤矸石山系阳煤五矿排矸堆积形成，阳煤五矿对案涉煤矸山负责生态恢复治理和日常维护。2017年4月16日，因“山西阳泉市采煤沉陷区国家先进技术光伏发电示范基地五矿煤矸石山（冶西）100MW光伏发电项目”建设，晶科公司作为发包方与承包方金迈公司签订《施工安全管理协议》，约定案涉煤矸山上光伏方阵的土建、安装工程由金迈公司承包施工。金迈公司在土建工程中造成煤矸石自燃，被当地环保部门责令立即采取措施将自燃煤矸石全部熄灭，并加强日常巡查，防止再次发生自燃。因整改效果不理想，该公司被行政罚款20万元。为防止损害扩大，2018年10月至11月底，阳煤五矿实施覆土、灭火注浆、苫盖等应急治理工程。
2020年5月20日，阳煤五矿以晶科公司擅自安装光伏发电设备引发案涉矸山多处自燃，给其造成巨额损失为由向法院起诉要求赔偿；后申请追加金迈公司为被告，要求其承担连带赔偿责任。2021年12月30日山西阳泉中院判决晶科公司赔偿阳泉五矿人民币3789133．69元并判决金迈公司承担连带赔偿责任。
参考文献：
[1]案例来源：中国裁判文书网
[2]案例来源：天津市规划和自然资源局官网
[3]案例来源：威科先行
[4]数据来自：《海上光伏用海及海洋环境风险挑战》，崔琳，自然资源部国家海洋技术中心海洋能发展中心
[5]案例来源：威科先行
[6]案件来源：http://www.heyang.gov.cn/info/2609/64537.htm,合阳县人民政府官网
[7]信息来源：：http://www.sohu.com/a/393873253_749304 安全重于泰山！多起光伏项目伤亡案例
[8]案例来源：威科先行
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