行政协议案件中起诉期限与诉讼时效的适用

2022-03-23

前言：

2014年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政机关的合同行为以“协议”名称纳入受案范围。2019年底出台的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》进一步明确行政协议的内涵，即行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

由此可见，行政协议是政府运用国家权力展开的活动，以协商的方式明确提出要求和权利，引导相对人完成行政安排事项，其兼具“公法”和“私法”双向性。^[1]当行政相对人因行政协议行为产生纠纷诉诸人民法院寻求司法救济时，适用起诉期限还是诉讼时效应根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条之规定具体分析。

一、起诉期限与诉讼时效

起诉期限是行政相对人提起行政诉讼的法定有效期限，超过法律规定的起诉期限，行政相对人便丧失对该行政行为提起行政诉讼的权利。诉讼时效是民事权利人请求人民法院保护其权利的法定期间，诉讼时效期间经过，义务人享有时效抗辩权、权利人可能丧失胜诉权。两者具体区别如下：

立法目的不同。起诉期限制度设立的主要目的是督促当事人及时启动权利救济程序，避免因行政行为引起的争议长时间悬而未决而妨碍公共利益。诉讼时效制度设立的主要目的是督促权利人行使权利、维护交易秩序的稳定。

法律性质不同。起诉期限系诉之合法性要件，即行政相对人之起诉能否被人民法院受理的法定条件。诉讼时效系诉之理由要件，关系到权利人的权利是否为完全权利。

可变性不同。起诉期限为不变期间，特殊情形可以申请延长或者扣除被耽误的期限，任何情况下不发生中止、中断。诉讼时效可以中止、中断、延长。^[2]

期间届满产生法律后果不同。当事人无正当理由的，起诉期限届满后，即丧失诉权。诉讼时效届满后，义务人产生拒绝履行抗辩权，权利人的实体权利和诉权并未消灭。

司法审查主动性不同。在行政案件审理过程中，起诉期限作为起诉条件之一，无论当事人是否提出抗辩，法院应依职权主动审查。^[3]在民事案件审理过程中，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不得对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效规定进行裁判。

二、以诉讼请求偏向属性选择起诉期限或诉讼时效

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照及其司法解释确定。该规定开启了行政诉讼领域起诉期限与诉讼时效并存的局面，对行政相对人针对行政协议提起诉讼适用诉讼时效或起诉期限作出界定，即以下述诉讼请求的偏向属性不同进行选择适用：

一是对行政相对人就行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范适用诉讼时效。

案例：

辽宁省葫芦岛市自然资源局与葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司土地出让行政协议一案^[4]

基本案情：

葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司（以下简称“鸿亿公司”）于2011年7月25日通过土地竞拍购得龙港区荒地路与临海路交汇处东北侧K-1地块，并于同年7月27日与辽宁省葫芦岛市自然资源局（以下简称“市资源局”）签订《国有建设用地使用权出让合同》。该合同明确约定市资源局应按时交付场地平整达到宗地内平整条件的土地，鸿亿公司应按时支付国有建设用地使用权出让价款并按期完成建设项目。随后鸿亿公司在约定时间内支付了全部土地出让价款，但市资源局未能按照合同约定将符合条件的地块交付鸿亿公司使用。故鸿亿公司请求人民法院判决解除《国有建设用地使用权出让合同》并责令市资源局返还全部土地使用权出让金、按照合同约定承担违约责任。

裁判观点：

针对该案是否超过诉讼时效这一争议焦点问题，2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。本案中，鸿亿公司因市资源局未按照约定履行合同提起诉讼，可以参照适用民事法律规范中有关诉讼时效的规定。鸿亿公司2012年至2016年间均以书面报告的形式，要求推进征收进度，尽快交付土地。鸿亿公司在发现市资源局迟延交付土地导致其合同目的不能实现后，提起本案诉讼未超过诉讼时效。

二是对行政相对人就行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，适用起诉期限。

案例：

德正置业集团有限公司与武陟县人民政府行政协议一案^[5]

基本案情：

2014年5月8日，德正置业集团有限公司与武陟县人民政府签订《开发建设协议》，因德正置业集团有限公司在协议履行期间未能完成筹资义务，基于公共利益的考量，武陟县人民政府于2016年5月5日作出武政函（2016）9号文件，即“武陟县人民政府关于解除武陟县木栾新区开发建设协议书的函”并于同日送达德正置业集团有限公司。2019年5月10日，德正置业集团有限公司以武陟县人民政府为被告提起行政诉讼，请求确认武陟县人民政府2016年5月5日作出的解除协议函违法。

裁判观点：

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定，该规定明确了行政协议的起诉期限。本案中，2016年5月5日，武陟县政府作出解除协议函，同日，德正置业集团有限公司收到，按照当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限于2018年5月6日届满，解除协议函已经发生法律效力，双方签订的《开发建设协议》所约定的权利义务终止。德正置业集团有限公司2019年5月10日提起确认解除协议违法，已经超过法定的起诉期限。

结语：

行政协议是行政行为与民事合同融合的产物，在该类案件的审理过程中，应根据行政协议案件的具体情形、诉讼请求来确定相关规则的适用。起诉期限适用于行政机关基于国家利益、社会公共利益的考量，单方行使行政权力作出的变更、解除行政协议等行为；诉讼时效则适用于行政机关不依法履行、未按照约定履行协议的行为。

附表：