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全国及地方碳排放权交易管理办法的比较研究

2021-10-13

内容摘要：

近年来“碳交易”一词在我国迅速升温，碳排放权交易市场也成为眼下最引人瞩目的蓝海市场。我国将碳排放权交易作为落实中国碳达峰和碳中和目标的重要抓手，体现了对民法典绿色原则的贯彻。随着全国碳交易市场建设工作步入最关键阶段，碳排放权交易制度的法治化体系亟待完善。本文通过对全国及各试点地区碳排放权交易管理办法进行总结和比较分析，了解政策之间的共性、区别和不足，以期为我国建设及完善碳排放权交易市场提供有益参考。

关键词：

碳达峰；碳中和；碳排放权；碳排放配额；监管机制

引言：

气候变化无疑是当今人类面临的重大全球性挑战。为应对能源危机和全球变暖，世界各国纷纷承诺加强开发清洁能源、降低二氧化碳排放量。中国作为负责任的大国，一直为应对全球气候变化，在低碳发展上积极作为。2020年9月22日，席大大总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上向世界宣布了中国的碳达峰^[1]目标与碳中和^[2]愿景（简称“双碳目标”），即中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。双碳目标是中国对国际社会的承诺，也意味着我国应对气候变化工作按下了加速键。

我国将碳排放权交易作为落实双碳目标的重要抓手。为保障我国碳交易活动的有序运行，我国已颁发了一系列碳排放权交易管理规范，但是目前仍存在制度不统一、立法效力层级较低、缺乏可操作性、惩罚力度不足等诸多问题。因此，本文拟通过总结和比较分析全国及试点地区碳排放权交易管理办法的内容，明晰中央与地方、地方之间的政策区别和联系，完善我国碳排放权交易法律体系，深化生态文明和生态省建设。

一、碳排放权交易的立法进程

碳排放权交易是各国政府应对气候变化、减少温室气体排放最重要的政策工具之一。它是利用市场机制以较低社会成本控制温室气体排放，推动绿色低碳发展的重大制度创新。自2013年起，北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市、福建省等地开始启动碳排放权交易试点工作，各试点地区分别出台了适用于当地的碳排放权交易管理办法。

2014年12月10日，国家发展和改革委员会发布《碳排放权交易管理暂行办法》（已废止），是全国碳排放权交易建设的纲领性、原则性法律文件。2020年12月31日，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，规范全国碳排放权交易及相关活动，是对我国实现双碳目标的响应和落实，标志着我国碳排交易政策当前处于从试点城市向全国铺开的过渡时期。

表1：现行有效的全国及各试点地区碳排放权交易管理办法

2021年7月16日，生态环境部通过北京、上海和湖北三地连线的线上仪式宣布全国碳排放交易市场正式启动，我国作为全球最大的碳排放权市场自此正式拉开了帷幕。此外，全国碳交易的两个核心基础系统，即全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统，将分别落户武汉（即湖北碳排放权交易中心）和上海（即上海联合产权交易所）。

二、碳排放权交易管理办法的核心内容

全国和试点地区碳交易管理办法的篇章结构一般包括总则、碳排放配额管理、碳排放核查与配额清缴、碳排放权交易、监督管理、法律责任、附则等内容。

（一）总则规定

全国和试点地区碳交易管理办法的总则部分通常涵盖了立法目标、适用范围和原则、管理部门条款。

第一，关于立法目标，其共性规定是为了规范碳排放权交易活动、实现温室气体排放控制目标。

第二，关于适用范围，一般规定为适用于全国或当地碳排放权交易及相关活动，具体包括碳排放配额的分配、清缴、交易以及碳排放报告、核查等管理活动。

第三，在适用原则上，均遵循公开、公正、公平和诚信原则；同时部分试点地区还规定“坚持政府引导和市场调节相结合”，而全国碳交易管理办法规定“应当坚持市场导向”，说明目前我国更加强调市场对碳交易的引导作用。

第四，关于管理部门，初期的碳交易管理办法均规定由发展和改革部门作为碳排放权交易活动的主管部门，负责对碳交易进行管理和监督；而2020年发布的全国碳交易管理办法则将主管部门修改为生态环境部门，并具体划分为生态环境部、省级生态生态环境部门、设区的市级生态环境主管部门三个层级的管理体系。随后，部分试点地区（如广东、天津、福建）也修改了碳交易管理办法，调整为由当地生态环境部门作为碳交易主管部门。但是目前大多数试点地区尚未修改管理部门的规定，导致全国与地方碳市场的主管部门不统一。同时，碳交易管理办法还规定经济信息化、建设交通、商务、交通港口、旅游、金融、统计、质量技监、财政、国资等部门应按照各自职责做好碳排放权管理的配合和协调工作。

（二）碳排放配额管理

碳排放配额分配是碳排放交易制度设计中与企业关系最密切的环节。

第一，根据管理办法的规定，我国实行碳排放配额管理制度，即将年度碳排放量达到规定规模的排放单位纳入配额管理，鼓励其他排放单位自愿申请纳入配额管理。

表2：全国及试点地区碳排放权交易管理办法规定纳入配额管理单位的条件

（备注：*纳入全国碳交易市场的重点排放单位，不再参与地方碳交易试点市场。）

第二，我国实行配额总量控制制度，即由碳交易主管部门依据国家控制温室气体排放的约束性指标，结合当地经济增长目标等因素确定年度碳排放配额总量，并据此制定配额分配方案。

第三，我国碳排放配额分配方式以免费分配为主，有偿分配为辅。有偿分配的配额可以采用拍卖或者固定价格的方式出售。

第四，关于配额承继问题，碳交易管理办法一般规定，纳入企业合并的，由合并后的企业承继其配额；纳入企业分立的，其配额及相应的权利义务，由分立后拥有排放设施的单位承继（如上海、天津），或在分立时制定配额分拆方案并报主管部门备案（如广东、深圳）。

（三）碳排放核查与配额清缴

1. 碳排放核算、报告与核查制度

碳排放核算、报告与核查制度是建立碳排放权交易体系的基石，直接影响配额分配和企业履约。第一，碳排放核算制度，是指纳入单位按照监测计划对碳排放实际数据进行收集、统计、记录、计算的一系列活动。第二，碳排放报告制度，即纳入单位必须在规定时间内向主管部门报送书面的年度碳排放报告。在报告周期上，试点地区通常采用年度报告，深圳市由于中小企业多、间接排放量大等原因还要求季度报告。第三，碳排放核查制度，即由第三方机构对纳入单位提交的碳排放报告进行核查，并按规定时间向主管部门提交核查报告。纳入单位对核查结果有异议的，可以向主管部门申请复核。深圳、湖北管理办法还规定了第三方核查机构及人员的条件。

2. 配额清缴制度

配额清缴制度是碳排放权交易的最后一个环节，也是最重要的环节之一，它是碳排放权交易体系的支柱。即纳入单位应当在规定时间，依据经主管部门审定的上一年度碳排放量，通过登记系统，足额提交配额，履行清缴义务。如果纳入单位的配额不足以履约，可以通过交易的方式购买配额进行履约；配额仍有结余的，可用于配额交易或在后续年度使用。

此外，纳入单位可以将一定比例的“国家核证自愿减排量（CCER）”^[3]用于配额清缴，抵消单位实际碳排放量，即碳排放抵消机制。各试点地方根据当地情况规定了不同的抵消方式，如福建鼓励使用林业碳汇、海洋碳汇项目。

表3：全国及试点地区规定的碳排放权抵消比例

（四）碳排放权交易

表4：全国及试点地区碳排放权交易管理办法对交易机制的共性规定

（五）监督管理与法律责任

1. 监管机制

为保障全国碳交易的安全高效运行，建立统一规范的监管机制是客观需要和必然要求。根据碳交易管理办法，监管内容一般包括主管部门对交易主体或交易机构的监管、交易机构对交易主体的监管、公众监督等。其中，湖北规定建立碳排放黑名单制度，即主管部门将未履行配额缴还义务的企业纳入相关信用记录，通过政府网站及新闻媒体向社会公布。福建地区还规定主管部门建立重点排放单位、第三方核查机构、交易机构和其他市场参与者参加碳交易的相关行为信用档案，纳入信用管理体系。

2. 法律责任

关于法律责任问题，管理办法主要规定了纳入单位未履行报告义务、未按规定接受核查、未履行配额清缴义务的法律责任，同时还规定了第三方机构责任、交易场所责任及主管部门行政责任。由于碳排放权交易管理办法立法层级不高，实施行政处罚的权限也严重受限，处罚手段仅包括限期改正和罚款两种方式，最终导致难以对碳交易市场形成切实有效的监管。

此外，大多数试点地区还规定了碳排放权交易鼓励机制，即对碳交易给予金融支持、财政支持、政策支持等。管理办法的附则部分则规定了一些关键用语的名称解释，如碳排放权、碳排放权配额、国家核证自愿减排量等。

三、碳交易法律制度存在的问题及完善建议

（一）加快推进碳交易的高位立法

从立法层级来看，全国碳交易管理办法属于部门规章；深圳、北京两地的碳交易管理办法是市人大常委会层级通过的立法，属于地方性法规；上海、广东、湖北、福建是由地方政府通过的立法，属于地方政府规章；天津、重庆则发布了规范性文件。由此可知，碳排放权交易管理办法的立法层级不高，难以对碳交易活动形成强有力约束力，实施过程中明显暴露出积极性不高、普遍观望态度问题。

随着全国碳市场正式启动上线交易，未来需要进一步提高碳交易制度的立法层级，以更高位阶的法律依据规范全国碳市场的运行发展。因此，应当以碳达峰、碳中和目标为契机，加强全国碳交易市场顶层设计，加快推动《碳排放权交易管理暂行条例》这一行政法规的出台，同时及时制定一部专门的《碳排放权交易法》，从法律的层级对全国碳市场进行有效规制，保障碳市场运行环境的法治化。

（二）明晰碳排放权的法律性质

目前我国相关法律制度均未明确规定“碳排放权”的法律属性，学术界对其也未形成统一的认识。全国碳交易管理办法仅是简单规定，碳排放权是指分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度；部分试点地区（如天津、重庆、湖北、北京）规定，碳排放权是指依法取得的向大气排放二氧化碳等温室气体的权利。即前述规定均未明确碳排放权的法律性质。福建省碳交易管理办法提及，碳排放配额属无形资产，其权属通过国家碳交易注册登记系统确认。这一规定在某种程度上尝试界定碳排放权的法律概念及归属，但仍不明确。

碳排放权作为一种新生事物，其法律属性一直存在争议。有的学者偏重从私法角度将碳排放权界定为准物权，有的学者则偏重从公法角度将其界定为行政特许权或行政规制权，有的学者则认为其属于一种混合权利，既肯定其私法上的财产属性，也强调国家对碳排放权交易最终分配和管理权。

由于未明确界定碳排放权的法律属性，将来发生纠纷时必然出现适用法律的困惑与权属争议。碳排放权的法律性质决定了相关利益主体的权利义务内容、司法救济途径以及整个碳交易法律制度的构建。因此，在立法层面上，碳排放权交易制度立法的前提在于明晰碳排放权的法律性质，从而为相关制度的构建与实施奠定基础。

（三）统一监管机构、健全企业未履约的惩罚机制

一方面，我国缺乏统一有效的碳排放权监管机构。如前所述，全国及试点地区对碳交易监管机构的相关规定不尽统一，部分试点地区的碳排放权交易主管部门仍为发展和改革部门，尚未与全国碳交易管理办法的规定（即由生态环境部门作为主管部门）相统一，容易造成监管上的混乱。为此，应当尽快统一碳排放权主管部门的规定，既保证碳交易的统一监管，又能保证监管部门的权威性和专业性，提高监管的实效。

另一方面，全国及各试点地区均对未依法履约的企业制定了一些惩罚措施，如罚款、记入征信系统、扣除相应的配额、取消优惠政策等，但是惩罚力度不足，无法对交易主体形成有效的约束。通过比较各试点地方不同的惩罚措施可以看出，惩罚力度大的地区履约率更高，对企业产生的警示作用更大。因此，应当进一步完善企业未履约惩罚机制，建立种类更多、更加严格的处罚制度，加大惩罚力度，促使减排企业更好地履约。我国可以借鉴欧盟严格的碳排放权交易处罚机制，对于违反规定的排放主体、核查机构以及独立核查人员、监管部门等，视情节处以不同的处罚形式追究其民事责任、行政责任甚至刑事责任。

（四）健全碳排放权交易的配套细则

全国及试点地区碳排放权交易管理办法规定的制度较为原则性、框架性，缺乏可操作性，因此应当尽快制定具体的配套细则，为全国碳交易活动的开展提供有力的制度保障。我国应积极制定碳排放权配额分配制度、碳排放信息报告与核查制度、碳排放权交易制度、监管制度、抵消机制、惩罚机制等一系列配套细则，为碳交易的进行提供法律制度的支撑，最终达到减排可持续发展的立法目标。

结语

碳排放权交易是减少温室气体排放、促进绿色低碳发展的重要政策工具，拥有政府引导和市场调节的双重优势，未来在中国碳减排事业中将发挥重要作用。我国应当不断健全碳排放权交易法律体系，引导市场实现生态文明建设，为形成安全、稳定、高效的碳交易市场提供法律保障。

文中备注：

[1]碳达峰，是指全球、国家、城市、企业等主体的碳排放由升转降的过程，碳排放的最高点。

[2]碳中和，是指企业、团体或个人测算在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量，然后通过植物造树造林、节能减排等形式，抵销自身产生的二氧化碳排放量，实现二氧化碳“零排放”。

[3]国家核证自愿减排量，是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。

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