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“法律+造价”全过程工程咨询模式下的项目绩效评价

——围绕项目功能为中心的绩效评判

2021-08-11

PPP项目的绩效评价作为PPP项目全生命周期管理中的重要环节，其直接关系着PPP付费和奖励，是PPP项目的核心内容之一，在实务中存在一定的操作难度。目前，PPP项目的绩效评价多以政府实施机构为主导，借助第三方专业机构的力量进行，这种绩效评价方式一定程度上强化了实施机构的意志，减小了第三方专业机构的专业作用发挥，使得项目绩效考评存在偏离项目功能的弊端，从而造成绩效评价结果难以全面、准确反映项目实际情况，导致政府资本和社会资本利益失衡。为解决上述弊端，把握PPP项目绩效考核的本质，以投入与产出、合规合法为两条评价主线，将法律+造价有机融合，并根据项目实际需要引入其他专业机构，充分发挥专业作用，围绕项目功能实施PPP项目的绩效评价，能够有效解决目前PPP项目的绩效评价存在的弊端。

一、当前PPP项目绩效评价存在的问题

（一）绩效评价指标设定存在缺陷

PPP项目绩效评价指标为预设指标，其主要依据开展PPP项目的前期工作成果，例如：实施方案、物有所值评价、财政承受能力评价的成果，转化而成。该预设指标设立的依据虽为科学分析、测算所得，但是其并不能完全准确反映PPP项目的实际情况和实际细节。同时，一般情况下由工程咨询机构设立绩效评价指标，其更多的从既有成果依据出发，从管理角度预设指标，忽视了项目需求和项目投入匹配分析。所以，目前的PPP项目绩效评价指标普遍存在指标不明确、指标与项目实际过度偏离、指标偏离项目功能需求的缺陷。

（二）绩效评价指标动态调整滞后

PPP项目的实施是一个动态过程，项目建设和运营两个阶段存在诸多的不确定性因素，项目本身或发生诸多变更、调整，在PPP合同中亦约定了PPP项目变更、调整的条款，赋予了应对项目实施未知变化的空间和渠道。但是，绩效评价指标为预设的固化指标，当项目本身发生变化，无论实施机构、还是项目公司，均存在忽视相应调整绩效评价指标的问题，造成绩效评价指标动态调整滞后，产生绩效评价依据的指标与项目变更、调整相矛盾的现象，影响PPP付费和奖励。

（三）绩效评价缺乏动态的跟踪性

PPP项目绩效评价为阶段性评价，评价周期较长，评价依据多以既成事实状态为依据，具有事后评价的性质，其能够反映PPP项目实施存在的问题，但是由于其事后评价性质，缺乏对于项目实施过程的跟踪，其不能发挥预控职能，这种绩效评价模式下极容易出现项目问题积累、集中爆发的情况。

二、“法律+造价”项目绩效评价模式的优势

（一）绩效评价指标设定趋于合理

“法律+造价”项目绩效评价模式下，法律和造价专业机构在指标设定阶段介入，在同样依据前期工作成果的基础上，造价机构进行项目投入和项目功能匹配的分析，剔除不合理因素，围绕项目需求形成量化指标，法律在造价机构的成果上，使之成为周延的合同约定。同时，法律对于造价专业机构无法量化的指标，通过造价专业机构、工程咨询机构的联合，还可形成语义明确的定性指标。通过“法律+造价”跨界融合，预先剔除能够预见到的不合理因素，使之最大限度的切合项目实际。

（二）绩效评价指标调整趋于同步

“法律+造价”项目绩效评价模式下，法律对于逻辑的关联性敏感度高，造价机构对于变更和调整引发的项目投入变化敏感度高，“法律+造价”跨界融合的状态下，一旦出现项目变更和调整，法律着眼于对于绩效评价的因果影响，造价则将这种影响进行量化或定性，两者优势集成，可以合规合法实现绩效评价指标的动态调整。

（三）绩效评价活动趋于全过程评价

“法律+造价”项目绩效评价模式下，两者的融合状态，会形成两者专业属性的高效发挥。法律关注合同履约过程，及时发现履约偏差。造价关注项目投入落实情况，及时发现与项目需求的偏差，两者将视野融入项目实施的过程，能够提前发现问题，解决问题，减少问题积累，避免绩效评价沦入只能发现问题，不能解决问题的境地。

三、“法律+造价”绩效评价模式的实施

（一）“法律+造价”模式下绩效评价组织的建立

1. 建立以“法律+造价”为主的组织架构

在围绕项目需求为评价中心的体系下，造价机构从投入角度关注产出，亦即评价项目需求的实现程度，直接表现为项目的经济性。法律机构关注合规合法性，使之满足PPP项目高度规范化、政策性的属性要求。所以，两者必须贯穿PPP项目实施的全过程，在PPP项目前期工作阶段，即应建立以法律和造价为主的咨询机构、专业小组参与“两评一案”的编制，由造价人才和法律人才共同提供主要咨询服务，从源头上实现项目投入与项目需求合理匹配，项目合规合法推进，并以“法律+造价”为主贯穿整个PPP项目实施的全过程。

2. 建立开放性的绩效评价组织架构体系

PPP项目需求除去建设和运营的普遍需求，例如：竣工验收合格、满足公共需求之外，项目需求不同，与项目属性相关的需求也各具专业性，所以在建立以“法律+造价”为主的组织架构的情况下，并没有否认其他专业的重要性，排斥其他专业人才的加入，特别是在运营期考核期间，亦即项目需求中产出考核阶段，会计、企业管理、审计、财政、行业专家等人才，也是项目绩效评价不能缺少的环节和智库支持。所以，实施根据项目评价需要引入相应人才的机制，构建起以“法律+造价”为主，贯穿项目实施全过程，以多元专业人才为支持的开放性的绩效评价组织架构体系，才能满足PPP项目绩效评价的多元需求。

3. 建立独立性的绩效评价组织架构体系

目前，PPP项目绩效考核多以实施机构引导为主，实施机构极易从行政角度干预，造成第三方专业机构的独立性有所减弱，形成的绩效评价成果偏重于项目对政府公共服务职能的作用，而忽视了项目本身存在的经济性，忽视了项目的经济性需求，甚至出现与物有所值评价、财政承受能力评价相冲突的现象。所以，“法律+造价”为主，融合多元专业人才的绩效评价组织架构体系必须保持其第三方的独立性，并在充分尊重实施机构、项目公司、社会资本意见的情况下，主导绩效评价，以专业的眼光，围绕项目需求实施公平评价。

（二）“法律+造价”模式下绩效评价指标的设立

1. 绩效评价指标的设立需从项目需求的量化定性着手

绩效评价是对项目产出是否满足项目需求的验证，其与项目需求密切联系，所以绩效评价的指标设立，可从项目需求的量化和定性着手。在“法律+造价”模式下，造价机构以其专业的能力，分析投资概算与项目需求的匹配度，确定合理的项目需求，在此基础上以造价机构为主，亦可根据实际情况引入其他技术支持，结合前期工作成果，将合理的项目需求进行量化，不能量化的进行定性，再由法律机构发挥专业优势，将项目需求的量化定性转化为PPP项目合同绩效评价条款和绩效评价标准，避免绩效评价指标与项目需求脱离的问题。

2. 绩效评价指标的设立需从指标的可操作性进行验证

绩效评价指标必须具备可操作性，由于其预设性，所以一旦出现指标操作性差的情形，项目绩效评价就失去了本来的意义。所以，在“法律+造价”模式下，造价机构可以通过大数据分析，综合项目投入、产出、同类项目实施的情况，分析绩效评价指标的可操作性，法律机构则针对合同条款，综合分析合同履行的可变因素，分析绩效评价指标的适应性，两者将分析成果相结合，在有必要的情况下，可以通过多次模拟评价，剔除可操作性差的指标，得出具备可操作性的合理绩效评价指标。

3. 绩效评价指标设立需从指标的公平公正性进行规制

绩效评价指标体现的是政府资本和社会资本的责任、风险、收益的分配，必须具备公平公正性。目前，绩效评价主要以实施机构主导为主，加之法律实务中将PPP项目合同定性为行政性合同，绩效评价极易受到行政影响，从而导致利益失衡的情况。为避免这种弊端，在“法律+造价”模式下，法律机构应充分分析PPP项目合同的条款，充分把握双方意思自治的特点，引导实施机构从责任与权益匹配、风险与收益匹配、对等协商角度考虑绩效评价指标，而造价机构则从项目实际投入的角度，引导实施机构客观关注项目公司的付出，实现在“法律+造价”模式下，剔除行政、政绩对绩效评价指标的影响，引导绩效评价回归项目需求，力求实现公平公正。

（三）“法律+造价”模式下绩效评价指标的调整

1. 绩效评价指标的调整需与项目的程序、规范匹配

PPP项目是规范性、政策性十分明显的工程项目模式，其项目的变更、调整既需要合同方协商一致，还需要政府行政的批准或备案。所以，在“法律+造价”模式下，一旦出现项目的变更和调整，需要调整绩效评价指标，法律专业机构必须从合同约定和PPP项目操作规范入手，从合同约定和政府行政两个法律维度，梳理绩效评价指标调整的路径，实现合规合法调整绩效评价指标。

2. 绩效评价指标的调整需与项目的变更、调整匹配

绩效评价指标大部分来源于对项目建设、运营的要求，一旦项目本身出现变更和调整，在“法律+造价”模式下，造价机构首先分析项目变更、调整对于项目绩效的影响，判定是否需要调整绩效评价指标，如果需要调整，则进一步为绩效评价指标的调整提供调整幅度或定性支持，法律机构则根据上述成果、实施机构与项目公司的协商结果，形成绩效评价指标调整的书面文件，避免出现项目变更、调整与绩效评价指标调整不匹配，绩效评价指标调整文件缺失的问题。

3. 绩效评价指标的调整需与项目的风险、责任匹配

绩效评价的结果会影响PPP项目的风险和责任承担，绩效评价指标的调整则更有可能直接导致改变PPP项目的风险和责任分配。所以，在“法律+造价”模式下在调整绩效评价指标之前，须由法律专业机构对PPP项目的的风险和责任分担进行明确，并分析出现此种变化的责任，在PPP项目风险和责任分配体系下，由造价机构对变化进行量化或定性后，调整绩效评价指标，避免绩效评价指标改变风险和责任分配体系，导致利益失衡。

（四）“法律+造价”模式下绩效评价的全程跟踪

1. “法律+造价”模式下绩效评价应动态融入项目建设期

法律+造价”模式下的绩效评价，应当转变事后评价的思路，开展过程评价，以避免形成事后评价发现问题无法整改的弊端。在项目的建设期，项目合规、工程管理、合同管理是该时期的重点工作，“法律+造价”模式下亦应从上述重点工作入手，法律机构从PPP项目操作规范，着眼工程建设中存在的违法分发包、工程变更等关键环节，规避风险。同时造价专业机构关注建设期工程造价管控，重点管控设计变更、工程量变更、单价调整等引起造价变化的因素，及时提示这些影响造价的变化，严格履行项目变更或索赔流程，两者结合发力，避免项目存在的问题在建设期事后评价阶段爆发。

2. “法律+造价”模式下绩效评价应动态融入项目运营期

项目运营期更多是项目公司对于PPP资产的运营管理，这一阶段项目产出是绩效评价关注的重点，在此阶段，法律专业机构重点关注项目运营，从项目公司合规性、重大事项决策、企业治理结构运行角度做好合规评价工作，跟踪公司运营的过程，造价机构则更多的对于项目维护支出进行评价，跟踪项目维护支出的计划和实施，以验证项目建设期的评价结果，同时此阶段根据绩效评价内容的不同，会计专业、审计专业的机构也应参与此阶段，给与专业支持，亦验证了“法律+造价”模式下绩效评价的开放性。

项目需求的实现是项目建设意义所在，PPP项目的绩效评价亦应以此为中心，通过“法律+造价”的有机融合，建立开放性的绩效评价体系，实施过程评价、总结性评价，不仅起到考核作用，还能发挥预控作用，会对PPP项目市场的规范化发展起到重要作用。

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