陆上风电项目用地合规流程及法律风险——项目用地其他程序
2021-06-16
根据《关于批准发布<电力工程项目建设用地指标（风电场）>的通知》（建标[2011]209号）的规定，风电项目用地方式一般包括永久用地和临时用地，其中永久用地（应为建设用地）主要包括风电机组及机组变电站、集电线路、升压变电站及运行管理中心和交通工程的建设用地，临时占地主要包括集电线路（直埋电缆用地）、风电机组拼装及安装场用地、施工期施工道路用地及其他施工用地。因此，风电项目中的风机基础、升压站及配套附属设施、进场道路、运营期检修道路、场外架空送出线路中的杆塔基础等相关用地部分一般均应视为永久用地，风电项目中的集电线路（直埋电缆）、临时施工、风机组装等相关用地部分一般均应视为临时用地。本文将结合过往陆上风电项目（以下简称“风电项目”）投资经验及法律实操等，对上述永久用地及临时用地的合规流程及相应的法律风险进行论述，便于分析、探究风电项目开发过程中的用地合规问题。
风电项目无论是永久用地还是临时用地，如涉及相关情况，亦需同步履行下述程序：
一、涉及林地
（一）林地使用范围
结合过往风电项目经验，国土部门和林业主管部门对于林地的认定标准存在差异，因此风电项目所用土地是否会被认定为林地，应实地进行咨询并以当地有关主管部门的具体意见为准。关于林地的限制使用范围，目前主要规定如下：
（二）林地审批权限
如涉及林地的，风电公司在施工前应及时向林业主管部门履行报批手续，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，在领取使用林地审核同意书后方可办理建设用地审批手续。根据《中华人民共和国森林法实施条例》（2018修订，以下简称“《森林法实施条例》”）第十六条规定，勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：
（三）林地合规风险
二、涉及草原
（一）草原使用范围
结合过往风电项目经验，国土部门和草原主管部门对于草原的认定标准存在差异，因此风电项目所用土地是否会被认定为草原，应实地进行咨询并以当地有关主管部门的具体意见为准。
（二）草原审批权限
根据《中华人民共和国草原法》（2013修正，以下简称“《草原法》”）第三十八条规定，“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”因此，如涉及草原的，风电公司在施工前应及时向草原主管部门履行报批手续，按照国家规定的标准预交草原植被恢复费，在领取审核同意书后方可办理建设用地审批手续。根据《草原征占用审核审批管理规范》（林草规[2020]2号）第六条规定，矿藏开采和工程建设确需征收、征用或者使用草原的，依照下列规定的权限办理：
（三）草原合规风险
值得注意的是，部分草原亦存在承包问题，如存在承包关系的，应进一步予以核实并根据当地标准支付牧民安置费（补偿费）。与签署补偿费一样，风电公司应确保该等补偿费逐一落实至牧民，并由牧民签署确认，以避免后续权属纠纷。
三、涉及自然保护区等生态红线
根据2020年12月27日内蒙古自治区在全区经济工作会议方针，明确在草原森林重要生态功能区不再新上矿业开发和风电、光伏项目，停止自然保护区内所有矿山企业开采勘探活动，同时对辉腾锡勒草原保护区的风电项目进行清理整顿（包括拆除）。以及山东省政府2020年8月印发《山东省打好自然保护区等突出生态问题整治攻坚战作战方案（2018—2020年）》，要求2020年年底前45个省级及以上自然保护区核心区和缓冲区内违法开展的能源设施（水电、风电、光伏发电等）、房地产、旅游开发等活动，立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复。因此，目前关于生态红线的监管要求较为严格，如涉及的，未来被拆除的可能性较大。
据了解，自然资源部于2020年12月23日对“已建成手续合规的光伏、风电项目被划定在生态红线内是否会拆除”的提问予以回复，“为保持生态系统的连续性和完整性，位于生态功能极重要、生态极脆弱区域内零星的已建风电、光伏等设施可划入生态保护红线。新建风电、光伏等设施应避让生态保护红线。我部正研究制定《生态保护红线管理办法》，明确生态保护红线的划定要求、人为活动管控”，但并未给出拆或不拆的明确答案。因此，风电项目选址建设时应尽量避开生态红线，如涉及的，建议提前跟有关政府部门沟通，具体规定需要进一步关注后续即将出台的《生态保护红线管理办法》。
结语
目前，风电项目用地的合规性将直接影响风电公司项目运维的持续性和经营稳定性。鉴于用地程序较为复杂，审批手续较为繁琐，风电公司在开发建设前应确保其对项目用地具有合法使用权，以规避后续因违背土地管理相关法律法规而涉及罚款、限期整改及强制拆除等行政风险及非法占用农用地罪等刑事风险。除此之外，风电公司亦应关注国家土地管理相关政策及当地有关主管部门的具体规定，降低用地风险，进而实现风电项目的利益最大化。
本文备注：
[1]根据《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》规定，“持全面保护与突出重点相结合的原则，根据生态脆弱性、生态区位重要性以及林地生产力等指标，对林地进行系统评价定级，划定为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级4个保护等级。”其中I级、II级主要针对生态公益林，III级和IV级主要针对商品林。
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