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中拉智库之巴西新《天然气法》

2021-04-15

2021年3月，巴西国会参议院审议通过了巴西新《天然气法》（2020年第4,476号法案）^[1]，主要目标是促进投资和打造有竞争性的市场环境，打破巴西天然气领域的长期垄断现象，通过促进市场竞争允许第三方进入管道基础设施行业领域，扩大巴西天然气运输网络。这为各国外国投资者（包括中国投资者）进入巴西天然气相关市场领域，创造了良好的契机。   

一、巴西石油天然气行业发展及现状

天然气是迄今为止最清洁、最高效的化石燃料，与石油伴生或独立存在。巴西是自然资源最为丰富的国家之一，其最具吸引力的特点正是其自然资源的多样性、数量和质量。例如，巴西的矿产、土地、森林和水力资源十分丰富，铌、锰、钛、铝矾土、铅、锡、铁、铀等29种矿物储量位居世界前列；石油探明储量153亿桶，居世界第15位，南美地区第二位（仅次于委内瑞拉）。2007年底以来，巴西在沿海陆续发现多个特大盐下油气田，预期储量500亿至1500亿桶，有望进入世界十大储油国之列^[2]。   

巴西从上世纪50年代开始进行石油天然气勘探开发。根据美国能源信息管理局(U.S.Energy Information Administration)的数据，2018年，巴西已是世界上第十大石油生产国，平均每天生产2515,459桶石油。根据巴西国家石油、天然气和生物燃料局（ANP，以下简称“巴西石油局”）数据，2020年1月，巴西石油日产量达到创纪录的每天316.8万桶，较2019年同期增长20.43％，天然气日产量1.38万立方米。盐下油气日产量为268.2万桶油当量，占全国总产量的66.37%，盐下石油日产量为215万桶，天然气日产量为8457.2万立方米^[3]。卢拉油田(campode Lula)仍是巴西最大的油气田，石油日产量为105.2万桶，天然气日产量为4,409.60万立方米^[4]。   

巴西的天然气市场发展起步较晚。直到1990年代，市场还集中在几个州，主要是里约热内卢、圣保罗和巴伊亚。除了不具有广泛性之外，探明的天然气储量只有很少一部分被开采，且集中在公海，通常是与石油伴生的天然气。在这个阶段，巴西天然气勘探和生产活动的作用与其说是供应天然气市场，不如说是补充和协助石油生产。   

自2000年以来，由于建造了巴西-玻利维亚管道(Gasbol)，天然气市场有了显著的增长，从而能够迅速和大规模地补充国家生产，确保供应。而近年来巴西天然气储量的增长，主要是由于在桑托斯盆地发现了非石油伴生气田和在盐下油田发现的伴生天然气，这给巴西市场的天然气供应带来了良好的预期。巴西目前的天然气生产主要来自近海油田（80.4%）。在世界探明天然气储量排名中，巴西排名32位，有3689亿立方米（陆上698亿立方米，海上2991亿立方米）。2019年巴西天然气产量达到447亿立方米，较2010年增长95%。   

2011年及以前，巴西天然气市场主要用于工业部门，其消耗了提供给市场的约66%的天然气。在2013-2014年情况就发生了变化，电力部门消费量占比达到47%，因此需要进口液化天然气，其价格比国产天然气和从玻利维亚进口的天然气价格高出50%。   

巴西国家石油公司（PETROBRAS）于1953年10月成立，负责国家在石油领域的垄断经营。1997年8月，政府颁布法令，允许私人和外资参与该公司经营，名义上打破了巴西在国家层面对石油领域垄断，但巴西国家石油公司仍为巴西境内最大的石油企业。2019年，公司拥有生产平台113个，炼油厂13个，输油（气）管道1.69万公里，各类油轮123艘，定点加油站7665个，火力发电站20座，风力发电站4座，光伏电站1座，化肥厂3个。特许经营的石油日产量达232万桶5。巴西国家石油公司是巴西排名最高的500强企业，2019年《财富》世界500强排名74；其在世界17个国家经营业务，总部设在里约热内卢。   

二、巴西石油天然气行业法规和监管介绍

巴西对于石油行业的监管可追溯至殖民地时期。彼时监管框架非常脆弱，行业也基本上由小公司和企业家组成。直到上世纪30到40年代，随着石油资源的大量发现（主要在岸上，大部分位于巴伊亚州），第3236号法令的制定与其密切相关，其规定石油储量的勘探是一项国家的垄断性权利。   

1953年，巴西第2004号法律颁布。尽管在此之前，对私营实体是否可以投资于这一领域进行了长时间的争论，巴西国家石油公司（PETROBRAS）仍基于此部法律设立，并使得国家对石油和天然气工业的垄断正规化。

1988年《联邦宪法》(“CF/88”)颁布，其中第17条维持了巴西联邦联盟在第177条中的垄断地位，明确禁止私营公司参与石油和天然气市场。但是，根据1995年第9号宪法修正案，对177条增加了第一款规定，授权联邦政府在适当考虑联邦法律规定条件的前提之下，能够为开展石油和天然气活动之目的，与国有或私营公司签订合同。此外，根据《联邦宪法》，每个州都拥有直接或以特许权为基础的、投资区域内天然气地方运输管道的垄断权；涉及的相关主体大致包括：生产者、运输者、当地经销商和客户（终端消费者）。   

在1995年宪法修正案之后，1997年出台的第9478号法律（即“石油法”），制定了与石油行业垄断有关活动的国家能源政策，并设立了国家能源政策委员会(“CNPE”)以及国家石油局（ANP），后者作为巴西石油和天然气工业的管理机构，尽管1997年颁布的《石油法》通过规定天然气管道特许经营权的审批制度，以及意向公司间竞拍机制，在名义上降低了行业垄断程度，但多年来巴西国家石油公司在行业上游和下游的大部分基础设施中一直占据着实质性的垄断地位。巴西国家石油公司几十年来一直在不断提升自身的运营能力，开发石油储量探测新技术，例如1968年，巴西国家石油公司开始投资于深水勘探系统，并利用其在1974年于坎波斯盆地发现新的油田。然而，就天然气行业而言，垄断经营使得巴西竞争不充分，运输管道网络运营存在大量闲置，系统中几乎全部的运输载量都属于巴西国家石油公司，而巴西是世界上工业用天然气价格最高的国家之一。   

现行《天然气法》（Gas Law)（第11,909号联邦法律）于2009年颁布，是巴西对天然气管道运输尝试进行的第一次改革。但因为巴西国家石油公司在整个天然气产业价值链中继续保持其主导地位，此法案不足以使市场更开放、竞争更充分。现行天然气法的第一修正案是在2013年通过第6,407号法案的形式提出的，意在促进巴西天然气行业的发展，并在2016年巴西联邦政府提出的“天然气增长倡议”（Gas to Growth Initiative)中得到了强化。“天然气增长倡议”是监管框架改革的指导性基础文件。   

为了更好地发展市场，激励多个和私人参与者的投资，政府于2019年7月8日和反垄断机构（CADE）向巴西国家石油公司执行了相关措施(“TCC”)，试图寻求“解绑”巴西天然气市场。根据达成的协议，巴西国家石油公司承诺自反垄断措施执行之日起，不再收购产量为100万立方米/天之上的新气源，并允许第三方进入管道基础设施。进一步地，今年3月巴西众议院审议通过了新天然气法法案，标志着该行业正在推进向私人投资者的开放。法案的主要目标是促进现代化、竞争力和投资友好型环境，通过促进市场竞争扩大天然气运输网络，使得市场能以较低成本提供能源。巴西经济部预测，行业改革能够使得未来几年内巴西国内天然气价格下降40%。   

三、巴西新《天然气法》内容介绍

巴西新《天然气法》的核心包括向第三方开放管道运输市场、准入和退出机制、管道系统运营透明度以及对天然气上下游纵向垄断的拆分。根据其规定，巴西国家石油公司须向第三方开放其基础设施，如输气管道、加工厂和液化天然气接收终端，以便第三方能够顺利进入相关市场。长期以来，巴西天然气行业的主要障碍根源正是巴西国家石油公司在基础设施方面的垄断地位，且其根据现行法律没有义务开放基础设施，而基于天然气市场的天然垄断性质，这使得其他液化天然气生产商和供应商难以进入消费市场。   

以下将从授权制度、拆分纵向垄断、基础设施开放接入、市场准入和退出费用等方面分别来简要介绍巴西新《天然气法》的重要内容。   

（一）授权机制

在现行规定之下，任何在国家石油局（ANP）监管之下需要公开招标程序的项目，都需要由政府授予特许经营权并签署内容复杂的特许协议(concession)。新《天然气法》中，管道的建设、扩建、运营和维护只需要监管机构国家石油局(ANP)授权，且授权过程更简单，相关方向其提交自己的建设或扩建管道的提案供国家石油局(ANP)批准即可，并且授权流程更便于新的参与者进入天然气市场。如果多方对建设一条特定的运输管道感兴趣，国家石油局(ANP)将开展公开的竞争性投标选择流程。   

除运输管道相关业务之外，天然气的地下储存业务也将通过授权方式进行，而不是目前要求的公共采购程序和特许权。地下存储能够保障天然气的供应安全，降低价格波动和风险，这些都为市场带来了潜在益处。   

（二）拆分纵向垄断

新《天然气法》不允许市场参与者涉足天然气生产的多个环节。即，天然气运输方不能由从事天然气勘探、开发、生产、进口或商业化的任何公司或附属公司直接或间接控制。这一规定打破了巴西国家石油公司对巴西天然气市场的实质性垄断地位，因为其作为参与天然气价值链中其他活动的公司，不被允许再直接或间接控制天然气网络运营商。   

（三）基础设施开放接入

新《天然气法》规定，所有公司在获得合理费用的情况下，必须向任何感兴趣的第三方提供接入管道和处理站的路径（尽管管道的所有者仍然会有使用该基础设施的优先权利）。因此，只要存在闲置容量，巴西目前存在的所有基础设施都将向有意使用的任何一方提供。   

（四）市场准入和退出费用

根据新《天然气法》，卖方可以签订天然气供应合同，买方可以自由地与任何交易对手签订天然气购买合同，无论管道的来源、目的地或路径如何。而现行的机制是，签订合同须考虑到从天然气的原产地到最终目的地管道的全程,即“点对点”模式。新法案之下，天然气运输费用将由运输方根据国家石油局(ANP)制定的行业法规决定。这一变化将大大有助于去官僚化，使天然气的买卖变得更加简单和市场化。   

概括而言，新《天然气法》采取了一系列有力措施，预期实现吸引更多参与者进入市场各个环节，天然气运输系统将由相互独立的个体管理、协调运作，促进和简化新代理商接入已有基础设施等效果。   

四、巴西新《天然气法》带来的投资机会

长期以来，巴西国家石油公司在其国内天然气市场的垄断作用，造成了巴西在天然气领域的投资在过去几十年中相当有限。但近5年来，在联邦政府的指引下，同时也由于巴西国家石油公司自身需要巨量现金来继续投资于其发现的巨量盐下油田，其一直在剥离项目，目前有50多项资产处于不同的进展阶段。仅在2020年，就有天然气联合运输公司^[6]（TAG）、巴乌纳油田^[7]、拉戈帕达油田^[8]、Frade油田^[9]这几项重要资产完成出售。   

巴西国家石油公司于2020年11月下旬进一步宣布，将出售在巴西的209项新的浅水区资产，以及在阿根廷、玻利维亚、哥伦比亚和美国的资产，和新的下游资产、石油/天然气资产。正在出售的资产包括其子公司GASPETRO^[10]、新东南运输公司（Nova Transportadora do Sudeste Transportadora）^[11]、巴西天然气管道玻利维亚-巴西（TBG）^[12]、Landulpho Alves炼油厂^[13]、Presidente Getúlio Vargas炼油厂、Alberto Pasqualini 炼油厂。中国投资者也已经积极参与其中，中国国家电力投资公司(SPIC)近期购买了阿苏港第一级和第二级热电站33%的资产。   

值得注意的是，为了提高巴西国家石油公司的交易透明度，资产的出售程序也需要遵循特定程序进行，由以下主要步骤组成：第一阶段介绍项目推介，包括市场披露；其次，不具约束力的报价阶段，通过提供指示和中介步骤过程来启动；最后是交易确定阶段，其中更多细节将被提供，并进行尽职调查流程。每个步骤大约需要一个月，具体取决于资产的复杂性。所有的资产出售都必须得到巴西反垄断机构 (CADE)的认可。   

另一方面，根据巴西的法律法规，环境许可和审计对于石油天然气行业相关类型项目产生的任何和全部活动，具有决定性作用。在这个意义上，巴西环境研究所(Ibama)对整体行业也发挥着重要作用。 

参考文献：

[1]目前该法案尚需巴西总统签署发布。

[2]对外投资合作国别（地区）指南之巴西（2020年版），商务部国际贸易经济合作研究院 中国驻巴西大使馆经济商务处 商务部对外投资和经济合作司

[3]对外投资合作国别（地区）指南之巴西（2020年版），商务部国际贸易经济合作研究院 中国驻巴西大使馆经济商务处 商务部对外投资和经济合作司

[4]对外投资合作国别（地区）指南之巴西（2020年版），商务部国际贸易经济合作研究院 中国驻巴西大使馆经济商务处 商务部对外投资和经济合作司

[5]对外投资合作国别（地区）指南之巴西（2020年版），商务部国际贸易经济合作研究院 中国驻巴西大使馆经济商务处 商务部对外投资和经济合作司

[6]2020年7月由巴西公司ENGIE和加拿大交易基金CDPQ完成交易。其已经持有90%资产，从巴西国家石油公司购得余下10%

[7]2020年11月由澳大利亚Karoon能源有限公司的巴西子公司全面收购

[8]巴西的能源平台集团公司，于2020年10月购买了拉戈帕达油田的资产

[9]由一家巴西公司PetroRio收购，目前正在等待巴西负责反垄断的机构CADE的最终审批

[10]正在与日本三井公司谈判

[11]已产生有约束力的买家，相关流程正在进行中‍

[12]对进行的投标竞价之前，若干监管问题仍在处理过程中

[13]自阿联酋贸易基金赢得招标以来，与穆巴达拉投资公司的合同谈判正在进行中

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