虚拟治理成本法在环境民事公益诉讼中的适用
——以深圳首例环境民事公益诉讼案为例
2021-01-18
2020年12月28日，深圳市中级人民法院公开宣判原告北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉被告深圳市某科技有限公司环境污染民事公益诉讼一案[1]。宣判活动邀请了深圳市人大代表、市政协委员、市人民检察院公益诉讼部工作人员、市生态环境局工作人员等三十余人到庭旁听。该案系深圳市中级法院2020年1月1日集中管辖东江流域环境民事公益诉讼一审案件后，宣判的第一起环境民事公益诉讼案件。因此，引起广泛关注。
本文以此案为例，探讨虚拟治理成本法在环境民事公益诉讼中的适用。
被告是一家生产销售塑胶发泡材料的企业。生产过程中产生废气污染物主要为非甲烷总烃。2018年5月31日，深圳市宝安区环境保护和水务局在执法检查中发现被告未配套废气治理设施，产生的废气经管道收集后通到楼顶直接排放。当天，该局向被告送达《责令改正违法行为决定书》，责令限期一个月内配套废气治理设施。2018年7月24日，该局作出行政处罚决定书，认定被告未按照批复和建设项目环境影响报告表的要求配套废气污染防治设施。项目处于茅洲河流域，属于“特别控制区”。根据《深圳经济特区 建设项目环境保护条例》第四十五条第一款和第四十条第一款第（一）项规定，参照《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准》中 “未按照环评审批要求配套建设第（一）项污染防治设施-报告表类-特别控制区”的规定，对被告作出罚款20万元的行政处罚决定。被告接受处罚并投资近200万元安装了配套废气治理设施，实现达标排放。
原告以被告2018年违法排放废气为由起诉被告，请求判令被告停止侵权、赔偿环境受到的损失以及环境受损至恢复原状期间服务功能的损失200万元（最终以评估确定的数额为准）等。
法院邀请的空气污染鉴定专家认为非甲烷总烃是臭氧的前体物，非甲烷总烃可以与大气中的氮氧化物发生反应，生成臭氧，增加环境中的臭氧浓度。非甲烷总烃也是细颗粒物（PM2.5）的前体物，非甲烷总烃气体可以在大气中发生反应，生成二次有机污染物，增加PM2.5的浓度，而臭氧、PM2.5这两种污染物会对人体的呼吸系统、心血管系统造成损害，而且臭氧还会对植物、农作物的生长造成损害。但是因为大气是流动的，受多方面因素的影响，要具体评价大气污染物对环境功能的损害非常困难。因此推荐采用虚拟治理成本法确定损害的程度。
法院采用虚拟治理成本法核算后酌情判决被告赔偿生态环境修复费用及服务功能的损失200万元，支付至深圳市专项基金账户，用于生态环境保护。
根据《环境鉴定评价推荐方法》（第 II版），虚拟治理成本的定义是按照现行的治理技术和水平治理排放到环境中的污染物所需要的支出。
环境民事公益诉讼中，原告一般会主张被告赔偿生态环境修复费用，用于修复受到损害的生态环境。要确定生态环境修复费用必须先要确定污染环境行为对生态环境造成的损害，并根据该损害结果制定损害修复方案，计算修复成本。
生态环境修复费用一般由具有评估资质的专业机构评估确定。生态环境修复的费用可以根据市场实际需要的费用计算评估得出。但在一些案件中，污染物质通过生态环境的自净能力被分解、吸收，或通过流动的空气、水流被扩散、稀释，致使环境损害难以检测。虚拟治理成本由此产生，其依据是如果污染物在排放前进行了无害化处理，那么其被排放后就不会破坏生态环境，因此修复费用的成本至少为污染物排放前的治理成本。
本案中，被告被行政处罚后投资近200万元安装了配套废气治理设施，实现达标排放。原告主张的环境受到的损失以及环境受损至恢复原状期间服务功能的损失是200万元。法院据此支持了原告的该项请求。
根据《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》附录A“常用的环境价值评估方法”A.2.3，虚拟治理成本法适用于环境污染所致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复、恢复成本远远大于其收益或缺乏生态环境损害恢复评价指标的情形。2017年9月15日，环境保护部办公厅致江苏省环境保护厅《关于生态环境损害鉴定评估虚拟治理成本法运用有关问题的复函》，对虚拟治理成本法适用情形及不适用情形做了如下说明。
符合下列情形之一的，可以适用虚拟治理成本法：
1.排放污染物的事实存在，由于生态环境损害观测或应急监测不及时等原因导致损害事实不明确或生态环境已自然恢复；
2.不能通过恢复工程完全恢复的生态环境损害；
3.实施恢复工程的成本远远大于其收益的情形。
符合下列情形之一的，不适用虚拟治理成本法：
1.实际发生的应急处置费用或治理、修复、恢复费用明确，通过调查和生态环境损害评估可以获得的，不适用虚拟治理成本法；
2.突发环境事件或排污行为造成的生态环境直接经济损失评估，不适用虚拟治理成本法。
本案为大气污染，排放污染物的事实存在，但由于大气的流动性，生态环境已自然恢复，损害结果已经无法通过证据确定，生态环境损害的具体金额难以量化，因此可以适用虚拟治理成本法。
虚拟治理成本法在环境民事公益诉讼中虽得到广泛应用，但实践中还存在一些问题。
1.污染物排放量确定难。对于废物或废液倾倒和违法排污类事件，污染物排放量一般通过现场排放量核定、嫌疑人询问、生产或运输记录获取；对于突发环境事件，通常通过实际监测测量与物料衡算相互验证的方法进行测算。对生态环境曾遭大气或水污染但已自然恢复的，很难确定污染物的排放量。污染物排放量的不确定性，直接影响虚拟治理成本的计算。
2.单位治理成本确定难。单位治理成本是指工业生产企业或专业污染治理企业治理单位废气、废水、固体废物或单位特征污染物所发生的费用，包括能源消耗、设备维修、人员工资、管理费、药剂费等处理设施运行费及固定资产折旧费等有关的其他费用。实践中一般采用实际调查法、收费标准法、成本函数法来获取不同类型污染物的单位治理成本。
但权威机构颁布的收费标准很少；没有收费标准的虽可适用实际调查法，但由于调查方法不同、特别是不少环境侵权案件受侵权行为持续时间长、不同类型污染物单位治理成本因处理工艺不同，价格差异大，单位治理成本的准确性存疑。
3.环境功能区敏感系数确定难。《关于虚拟治理成本法适用情形与计算方法的说明》规定了环境功能敏感系数推荐值，如将空气环境功能区类别分为I类和II类，对应的环境功能区敏感系数分别为5和3。表水环境功能区类别为I-V类，对应的环境功能区敏感系数分别为9、7、5、4、2，但当多种环境介质受到不同污染物（如危险废物和一般废物）污染，造成环境损害程度不同时，很难确定环境功能区敏感系数。生态环境损害数额一般根据所受污染的环境功能区类别及系数的一定倍数按照虚拟治理成本计算得出。环境功能区敏感系数会影响生态环境损害金额的计算。环境功能区敏感系数的也不确定性不能合理抑制法官的自由裁量权。
4.鉴定评估意见不一致。由于鉴定机构不同、鉴定标准不同、鉴定水平不同等因素导致鉴定评估的意见很难一致，有时差距还很大。例如，在2004年沱江污染事件中，环境部门测算环境污染损失高达2.2亿元，但当地渔业部门评估的损失数额只有一千多万元[2]。前不久，广东宣判了好几宗“天价”环境赔偿案。如2020年9月11日，广州市中级人民法院在公益诉讼起诉人广州市人民检察院与被告广州市花都区卫洁垃圾综合处理厂、李永强固体废物污染环境民事公益诉讼一案中判决被告卫洁垃圾厂支付生态环境修复费、服务功能损失费等1.3亿元[3]。2020年12月24日，广东省佛山市顺德区人民法院一审公开宣判被告人林镜泉等16人涉黑附带民事公益诉讼案，林镜泉等9人被判限期连带赔偿生态环境修复等各项费用共计29.6亿元[4]。这些“天价”赔偿均依赖于鉴定评估机构的意见，但这些鉴定意见是否客观合理不好评价。
本案法官没有委托鉴定评估机构，而是自己采用虚拟成本法酌情核算了生态环境修复等费用，为当事人节省了可能不菲的鉴定评估费，并避免了鉴定结果的不准确性带来的负面影响，体现了一定担当和魄力。这也许是双方当事人都没有上诉的原因[5]。
我国还没有明确具体的环境损害鉴定评估法律规定，相应的环境损害鉴定评估管理制度是在缺乏法律依据的背景下摸索建立。如何将虚拟治理成本法在环境民事公益诉讼中发挥出更好的效用，不仅需要法律保障，还需要更多智慧和经验积累。
本文备注：
[1]该案被告方由笔者代理。
[2]田超、齐霁等著《环境损害鉴定评估管理制度研究》第13页，中国环境出版集团，2019年12月第1版。
[3]《赔偿1.3亿并公开赔礼道歉!”天价”环境公益诉讼案一审宣判》，2020年9月11日广州市中级人民法院微信公号。
[4]《广东一涉黑团伙非法开采河砂被判赔偿生态环境修复近30亿元》，2020年12月24日新华网。
[5] 该案双方当事人的上诉届满日为2021年1月12日。双方均未上诉，现已生效。
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