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《政府采购法（修订草案征求意见稿）》之要点分析

2020-12-30

2020年12月4日，财政部发布了《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（下文简称《政府采购法（修订草案）》）向社会公开征求意见。《政府采购法（修订草案）》共十章146条。我国现行《政府采购法》自2003年开始实施，其立法宗旨是规范政府采购行为，提高政府采购资金使用效益，维护国家利益和社会公众利益，保护政府采购当事人合法权益等。现行政府采购法在实践中存在的不足主要包括：采购人主体责任缺失、采购绩效有待提高、政策功能发挥不充分、公共采购制度不统一不衔接等。

为创新解决政府采购实践中的突出问题，优化政府采购法律制度体系，打造市场化、法治化、国际化的营商环境，现行《政府采购法》在遵循下列原则的情况下进行了修订：一是贯彻落实《改革方案》要求，为深化政府采购改革提供法律引领和保障；二是坚持问题导向，针对突出问题，总结实践经验，提出制度化解决方案；三是借鉴国际经验，推动政府采购制度与国际通行规则接轨。《政府采购法（修订草案）》与现行的《政府采购法》9章88条相比，多了1章58条，其修订内容的要点如下：

一、采购方式和程序方面

《政府采购法（修订草案）》结合不同采购项目的需求特点、绩效目标、市场供需情况，梳理出不同竞争范围、不同采购方式的适用情形，以及与之相适应的评审方法，明确了招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、框架协议采购等不同采购方式的主要程序和重要控制节点。   

（一）新增框架协议采购方式

财政部新公布的《政府采购法（修订草案）》第八十三条至第九十条规定了“框架协议采购”的新采购方式。“框架协议采购”适用于以下四种情形：“（一）集中采购目录以内品目，采购人需要多频次采购且单笔金额低于政府采购限额标准的；（二）未纳入集中采购目录，同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准，采购人自身需要多频次采购且采购数量、采购时间不确定，单笔采购金额低于政府采购限额标准，由多家供应商承接有利于项目实施和提高项目绩效的；（三）确定多家供应商由服务对象自主选择的公共服务项目；（四）国务院政府采购监督管理部门规定的其他情形。”   

《政府采购法（修订草案）》用“框架协议采购”替代了“邀请招标”的采购方式。邀请招标是现行政府采购法的六种政府采购方式在实践中采用最少的一种采购方式，一方面是因为邀请招标与政府采购公开选择的初衷不一致，采购人和监管部门对邀请招标方式的认可度不高；另一方面是因为邀请招标的程序繁琐，采购总体时间长且不具有不可替代性1。相比较而言，框架协议采购方式具有较强的灵活性，适用于采购数量、采购时间、采购频次不确定，单笔采购金额可能低于政府采购限额标准，服务对象可以自主选择多家供应商的公共服务项目，因此，框架协议采购方式更具有普适性和实用价值。   

（二）增加单一来源采购的适用情形

相比现行《政府采购法》，修订草案将单一来源采购方式的适用情形从三种增加至十种。《政府采购法（修订草案）》第八十一条规定的单一来源方式的适用情形，新增了“（一）公开竞争后没有供应商参与竞标或没有合格标，以及竞标供应商或合格标只有一家的”、“（三）需要委托特定领域具有领先地位的机构或者自然人提供服务的”和“（八）公共服务项目具有特殊要求，只能从唯一供应商处采购的”等情形，另外还增加了一项兜底情形“（十）其他依法只能从唯一供应商处采购的”。

（三）政府和社会资本合作（PPP）方式的引入

《政府采购法（修订草案）》在第二条、第五条、第六十五条、第九十五条、第一百零四条规定了政府和社会资本合作（PPP）模式，是区别于现行《政府采购法》的新模式。政府采购法中的PPP合同由政府授权的项目实施机构与社会资本方或其设立的项目公司签订。合同的主要内容包括合作范围与服务内容、当事人各方的承诺与保证、交付及考核标准、绩效指标、对价与支付、补贴、运营及服务标准、政府提供支持与便利、公共利益与普遍服务义务、防止垄断的限制、信息披露机制、临时接管、直接介入、终止及补偿等。   

（四）电子化政府采购

《政府采购法（修订草案）》第十条规定了电子化政府采购的新形式，要求国家鼓励利用数据电文形式和电子信息网络开展电子政府采购活动，从而推动交易过程透明化、规范化和智能化，并实现采购信息的资源共享，提高采购的效率。

二、采购政策方面

采购政策的变化主要体现在新增了以下三方面内容：   

（一）支持创新和维护弱势群体

《政府采购法（修订草案）》第二十八条在政府采购的经济和社会发展目标中，增加了在采购政策目标中增加了“支持创新”和“维护弱势群体利益”的内容。

（二）支持本国产业

根据《政府采购法（修订草案）》第二十九条，政府采购应当遵循“支持本国产业”的原则，采购本国货物、工程和服务，但有三种例外情形，分别是“需要采购的货物、工程或服务在中国境内无法获取或无法以合理商业条件获取的”、“为在中国境外使用而进行采购的”以及“其他法律、行政法规另有规定的”。

（三）讲求绩效

《政府采购法（修订草案）》第三条规定政府采购原则是“公开透明、公平竞争、公正、诚信和讲求绩效”。相比现行政府采购法，修订草案增设了“讲求绩效”作为政府采购原则之一。

三、采购效率和自主性方面

为提高采购效率和采购人的自主性，修订草案新增了以下内容：

（一）采用全国统一的采购目录和限额

《政府采购法（修订草案）》第六条规定，国务院统一制定政府采购货物、工程和服务的集中采购目录。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。第七条规定，政府采购实行限额标准管理制度。政府采购限额标准，由国务院确定并公布。可见，修订草案明确由国务院统一制定政府采购目录和限额标准，改变了现行采购法规定的集中采购目录由“省级以上人民政府公布确定”的规则。

（二）绩效管理

《政府采购法（修订草案）》第十二条增设了绩效管理的规定，要求预算部门和单位应当落实全过程绩效管理要求，根据部门预算绩效目标合理确定采购需求、采购计划和采购合同，提升财政支出绩效水平。

（三）需求管理

《政府采购法（修订草案）》单独设置第四章“需求管理”，规定了采购需求的内容、编制主体、编制依据、编制方法、计划、内控管理、采购需求和计划审查、采购意向公开等。   

（四）当事人信用评价

《政府采购法（修订草案）》第十一条增设信用体系建设的内容，要求建立全国统一规范的政府采购活动当事人及相关人员信用记录和信用评价制度，依法实施失信惩戒和守信激励。

（五）采购人自愿联合采购

《政府采购法（修订草案）》第二十四条增设了采购人自愿联合采购的方式，对于有共同需求的采购项目，鼓励采购人自愿联合，集中带量采购，提高效益。

四、采购主体方面

采购主体的修订变化主要体现在主体范围扩大、专业化要求和采购人对供应商的业绩要求。

（一）采购主体的范围

《政府采购法（修订草案）》中的采购主体范围扩大，第二章“政府采购参加人”既包括采购人、供应商，也包括政府采购评审专家、专业咨询人员、与采购活动有关的第三人等。可见，政府采购评审专家、专业咨询人员和有关第三人等均被纳入了政府采购法的规制范围。

《政府采购法（修订草案）》还扩大了采购人在选择采购方式、评审专家和代理机构等方面的自主权，并新增了采购人在内控管理、需求管理、政策功能、履约验收等方面的主体责任。《政府采购法（修订草案）》第七十四条规定采购人可以授权谈判小组直接确定供应商的自主权。

另外，《政府采购法（修订草案）》第十九条按照“放管服”改革精神和要求，采用“基本条件+负面清单”的模式，规定了供应商的资格条件，不同于现行《政府采购法》第二十二条的正面清单，有利于解决现行法中主观评价性条款难以落地的问题，更加方便供应商参与政府采购活动，进一步降低制度性交易成本。

（二）采购人才专业化

《政府采购法（修订草案）》第十三条规定了加强人才培养和队伍建设的要求，国家加强政府采购人才培养和队伍建设，采取多种形式加强政府采购教育和培训，提升采购专业化水平。

（三）供应商业绩要求

《政府采购法（修订草案）》第二十条规定了对供应商的业绩要求，采购人要求供应商提供的资质和业绩应当与采购项目的实际需要相适应，业绩情况不得限定为特定区域或特定采购人的业绩。

四、采购信用体系

采购信用体系的建设和政府采购的透明化、公开化要求体现在修订内容的以下方面：

（一）当事人信用评价

《政府采购法（修订草案）》第十一条规定了信用体系的建设，国家加强政府采购市场信用体系建设，建立全国统一规范的政府采购活动当事人及相关人员信用记录和信用评价制度，依法实施失信惩戒和守信激励。

（二）采购人公开意向

《政府采购法（修订草案）》第四十二条新增了采购人意向公开制度，要求采购人时发布采购意向公告，以便供应商获悉政府采购信息。

（三）听证制度

《政府采购法（修订草案）》第一百三十五条规定了听证制度，政府采购监督管理部门决定限制相关政府采购参加人参与政府采购活动或者对其处以六十万元以上罚款的，决定作出之前应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，政府采购监督管理部门应当组织听证。

（四）采购人可以违约证据拒绝供应商

《政府采购法（修订草案）》第十九条规定，采购人有证据证明有关供应商在以往履行与采购人及其所属单位的采购合同时，发生过重大实质性违约且未及时采取合理补救措施的，可以拒绝其参加采购活动，但应当提前在采购文件中载明。可见采购人自主权扩大，而供应商参加政府采购活动的条件提高，变为了“基本条件+负面清单”模式。

另外，本次《政府采购法（修订草案）》第三十三条还新设了“维护国家安全”的安全审查制度，要求对可能影响国家安全的政府采购活动，由有关部门组织安全审查。在我国政府采购领域尚未树立信息安全和国家安全理念,政府采购信息安全审查制度不完善,配套法律规则体系仍未建立的大背景下具有突出意义。

文中备注：

[1]岳小川：《修订<政府采购法>亟待解决的问题和建议》，《中国政府采购》2020年第10期。

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