《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》“亮点”评析
2020-09-07
2020年8月26日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》（以下简称“规定”），将于2020年10月1日起施行。《规定》对生态环境公益诉讼的概念、原则和范围，诉讼主体的权利保障，诉讼及执行过程的信息公开和公众参与，生态环境公益基金的设立、使用和管理等方面作出规定，共三十二条。作为国内第一部关于生态环境公益诉讼的地方法规，不乏制度创新或“亮点”，评析如下。
一、立法背景
（一）贯彻落实中共中央国务院要求加快推进生态文明建设的需要
党的十九届四中全会提出，实行最严格的生态环境保护制度，完善生态环境公益诉讼制度。《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《意见》）提出，完善生态文明制度，健全生态环境公益诉讼制度。通过经济特区立法建立健全生态环境公益诉讼制度，对贯彻落实党的十九届四中全会决定精神和《意见》，加快推进深圳生态文明建设具有重要意义。
（二）构建城市绿色发展新格局实行最严格生态环境保护制度的需要
《意见》提出，加快建立绿色低碳循环发展的经济体系，严守生态红线，为落实联合国2030年可持续发展议程提供中国经验。2019年深圳全年实现地区生产总值约3220亿美元，PM2.5浓度降至24微克/立方米，虽然创历史最好水平，但是仅达到世界卫生组织第二阶段标准。生产总值超9千亿美元的东京、纽约，其PM2.5浓度均低于20微克/立方米。深圳要跻身全球城市前列进而成为全球标杆城市，经济实力和发展质量均面临着严峻考验，仅靠行政执法不足以打造安全高效的生产空间、舒适宜居的生活空间、碧水蓝天的生态空间。因此，建立健全生态环境公益诉讼制度是加强生态环境保护的现实需要，是实现绿色低碳循环发展的有力保障。健全生态环境公益诉讼制度对深圳构建城市绿色发展新格局，完善生态环境保护法律体系，实行最严格的生态环境保护制度具有重要意义。
（三）发挥经济特区立法权优势完善生态环境公益诉讼制度的需要
公益诉讼制度作为一项新的法律制度，目前在制度设计层面尚不完善，国家尚无专门的公益诉讼法律法规，其内容散见于民事诉讼法、行政诉讼法及部分司法解释中，且民事诉讼法和行政诉讼法都只有一个条文规定公益诉讼。因此，公益诉讼制度还有许多问题需要完善。
2016年6月深圳市第六届人大常委会第八次会议通过《深圳经济特区绿化条例》，对检察机关、法律规定的社会组织提起公益诉讼做出规定。运用经济特区立法权，开展生态环境公益诉讼立法，一方面可以把深圳在生态环境公益诉讼探索实践中行之有效的做法和经验总结固化下来；另一方面可以针对生态环境公益诉讼中遇到的实际问题提出解决方法和措施，破解阻碍生态环境公益诉讼的体制机制障碍。充分发挥经济特区立法权的优势，先行先试，率先在全国制定出台专门的生态环境公益诉讼法规，对完善公益诉讼制度具有积极意义。
二、目标原则
（一）立法目标：中国典范、深圳样本
1、中国典范：健全生态环境公益诉讼制度，构建城市绿色发展新格局，率先将深圳打造成人与自然和谐共生的美丽中国典范。
2、深圳样本：为国家公益诉讼立法提供“深圳样本”。
（二）立法原则：问题导向、制度创新
鉴于民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等法律及司法解释中已对生态环境公益诉讼制度部分内容作了规定，深圳市人大确定的立法原则是坚持问题导向、创新制度、不重复规定。
三、“亮点”评析
公益诉讼制度作为一项新的法律制度，实践中还存在不少问题。如，提起生态环境公益诉讼的三类主体在诉讼活动中均遇到不同的困难，导致其未能充分发挥自身优势，不利于生态环境公益诉讼的全面深入开展；社会组织能够及时发现和了解环境问题的存在，但由于诉讼成本过高、激励措施匮乏、取证困难等问题，导致其缺乏起诉的能力或者动力；检察机关在搜查取证、承担诉讼费用、进行诉讼等方面都具有优势，但其法律监督权的运用在司法实践中存在着争议；涉及生态环境公益诉讼的概念、原则和范围，诉讼主体的权利保障，诉讼及执行过程的信息公开和公众参与，生态环境公益基金的设立、使用和管理等方面内容，更是缺乏明确具体规定。《规定》以问题为导向，做了很多创新规定，主要有：
（一）明确起诉主体及职责分工
民事诉讼法规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。实践中对提起公益诉讼的主体即“法律规定的机关和有关组织”的界定存在较大争议。鉴于此，《规定》结合生态环境民事公益诉讼的特点，对“法律规定的机关和有关组织”进行了明确和细化，第二条第四款规定“有关行政机关是指对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关；社会组织是指依法符合《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定，从事环境保护公益活动的组织”。
此外，为明晰行政机关、社会组织、人民检察院的权责，《规定》第八条对三类主体的起诉分工进行了明确，规定有关行政机关提起与其职责范围相关的生态环境民事公益诉讼；有关社会组织提起与其宗旨和主要业务范围相关的生态环境民事公益诉讼；人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境与资源保护等损害社会公共利益行为的，在没有有关国家机关和社会组织提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起生态环境民事公益诉讼；人民检察院可以对跨部门、跨领域、跨区域的重大生态环境民事公益诉讼案件以及生态环境刑事附带民事公益诉讼案件直接提起诉讼；人民检察院在履行职责中发现有关国家机关违法行使职权或者不作为的，人民检察院可以向其提出诉前检察建议，或者向人民法院提起生态环境行政公益诉讼。为了厘清起诉主体之间的诉讼关系，《规定》第九条规定，人民检察院向人民法院提起生态环境公益诉讼前，应当依法公告，公告期间为三十日。公告前或者公告期间，人民检察院可以根据实际情况督促或者建议有关国家机关、社会组织提起生态环境民事公益诉讼。公告期满，有关国家机关、社会组织不提起诉讼的，人民检察院应当依法向人民法院提起生态环境民事公益诉讼。
（二）规定起诉事由及范围
生态环境公益诉讼旨在保护生态环境不被损害或者最大限度地减少对生态环境的损害。在有足够证据证明存在生态环境损害可能时，允许对具有损害风险的行为提起生态环境公益诉讼，能够最大限度减轻或者避免对生态环境造成损害。这与生态环境公益诉讼“公益优先”原则相符合，也与最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将具有环境损害风险的行为纳入受案范围的规定相一致。因此，《规定》第二条第二款规定对“造成实际损害或者存在重大损害风险的行为”均可提起生态环境民事公益诉讼。同时，结合深圳生态环境保护实际需求，《规定》第条专门列举了七类主要的生态环境公益诉讼范围，包括大气污染、水环境污染、土壤污染、固体废物污染、破坏动植物生存环境、破坏海洋生态环境等。
（三）支持和保障社会组织提起诉讼
实践中，社会组织提起生态环境民事公益诉讼面临诸多困难，如提起诉讼经验不足、组织结构松散、专业人才短缺、诉讼成本过高、行政部门不配合等，为此，《规定》从多方面支持社会组织提起诉讼：
一是人民检察院的支持，第十六条规定社会组织提起生态环境民事公益诉讼，可以申请人民检察院支持起诉。人民检察院认为有必要的，可以通过提供法律意见、协助调查取证、参与听证、提交支持起诉意见书、出席法庭发表支持起诉意见等方式支持起诉。
二是司法行政部门的支持，第十七条第一款规定司法行政部门为社会组织提起生态环境民事公益诉讼提供法律咨询和司法鉴定等公共法律服务。
三是志愿者支持，第十七条第二款规定鼓励志愿者组织为社会组织提起生态环境民事公益诉讼提供志愿服务。
四是降低诉讼成本。构建有别于传统民事诉讼、并与生态环境民事公益诉讼的公益性相契合的诉讼费用规则，是推动生态环境民事公益诉讼走上良性发展轨道的必然要求。生态环境民事公益诉讼的诉讼费用规则应当具备以下两个特点：其一，实行原告或者公益诉讼人的诉讼费用成本由国家或者社会分担规则；其二，实行诉讼费用案后交纳规则。《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》提出，要加大对环境公益诉讼原告的司法救助力度，法律规定的机关和有关组织向人民法院依法申请缓交、减交或者免交案件受理费、保全申请费的，可以予以准许。根据最高人民法院相关司法解释，结合生态环境民事公益诉讼特点和现实需求，《规定》第二十七条规定，社会组织提起生态环境民事公益诉讼，交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院可以准许。社会组织败诉或者部分败诉，依法申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院可以视其经济状况和案件的审理情况予以准许。
（四）规定行政机关享有起诉资格
行政机关能否成为提起公益诉讼的适格主体，理论界有争议。《规定》明确行政机关可以提起公益诉讼，是基于其对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责这一基础。行政机关提起与其管理职责相关联的民事公益诉讼，既是对行政管理方式的弥补，也是对国家利益和社会公共利益保护手段的丰富。行政机关拥有公权力，在作出具体行政行为时已收集了相关证据材料，这为其提起民事公益诉讼创造了有利条件。为保障行政机关对上述证据材料的使用，《规定》第二条第二款解释“生态环境民事公益诉讼”时明确“有关行政机关”可以向人民法院提起民事诉讼。该条第四款规定，“有关行政机关，是指对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关”。《规定》第三条更明确规定，“有关行政机关依照法律、法规和本规定提起与其职责相关的生态环境民事公益诉讼。”
（五）保障人民检察院行使调查核实权
无论是在民事公益诉讼还是在行政公益诉讼中，人民检察院都负有举证职责，不仅要证明国家利益、社会公共利益受到了损害，还要证明是谁造成了损害；同时，要从民事侵权的角度去分析、判断案件事实和证据，举证侵权行为、损害后果以及两者之间的因果关系，这些都需要有相应的证据材料支持。但是，在办理生态环境公益诉讼案件的司法实践中，由于缺乏相应的制度保障，人民检察院调查取证面临重重困难。针对人民检察院在生态环境公益案件调查中取证难的现实问题，结合人民检察院组织法在法律监督中的有关调查核实权的规定，《规定》第十四条以列举方式，具体细化了人民检察院在办理生态环境公益诉讼案件中的调查核实权；第十五条参照民事诉讼法对妨害民事诉讼的强制措施的有关内容，规定有义务协助调查的单位或者个人无故推拖、拒绝或者妨碍检察人员执行职务的，由人民检察院责令其履行协助义务。有以暴力威胁或者其他方法阻碍人民检察院工作人员执行职务等行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（六）规定环保禁令
破坏生态环境的行为不仅会造成公民身体健康、生命和财产的损害，而且还会导致环境质量恶化、生态功能退化与生态平衡失调，更有甚者会引发生态系统崩溃。尽管修改后的民事诉讼法和行政诉讼法建立了生态环境公益诉讼制度，但由于生态环境污染具有持续力强且恢复难度大的特征，传统的事后赔偿、惩罚等救济手段难以及时制止和有效应对正在发生的生态环境污染行为。针对此类问题，借鉴发达国家和地区广泛采用的环保禁令制度，结合《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》的相关内容，《规定》第二十一条第一款规定，“生态环境民事公益诉讼过程中，污染环境、破坏生态的行为正在发生的，生态环境民事公益诉讼过程中，污染环境、破坏生态的行为正在发生的，经人民检察院建议或者有关行政机关和社会组织申请，人民法院可以作出环境保护禁令，责令行为人立即停止实施污染环境、破坏生态的行为。”
（七）规定信息公开和公众参与
席大大总书记强调，生态环境是关系民生的重大社会问题，广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。生态环境与广大人民群众的利益息息相关，需要共同参与，并拿起法律的武器保护生态环境、维护公共利益。为了充分保障公众知情权、参与权和监督权，《规定》第十二条、第二十二条、第二十三条、第二十八条对信息公开和公众参与作了多重规定：一是诉讼请求听证制度。二是案件的基本情况向社会公示制度。三是和解协议或者调解协议听证制度和公告制度。四是生态环境修复方案公开制度。
（八）设立生态环境公益基金
生态环境公益诉讼由于专业技术性强、检验鉴定费用高、调查取证难度大等原因，往往诉讼成本高昂。即便根据诉讼费用由败诉方负担的基本原理，各项费用可以由生态环境民事公益诉讼中的败诉方负担，但事后追偿永远是“远水解不了近渴”。面对高昂的诉讼成本，如果没有充足的资金支持，有关社会组织作为原告是无力支付诉讼中所产生的各种费用的，这也是目前有关社会组织提起生态环境公益诉讼案件数量少的主要原因之一。同时，在生态环境公益诉讼当中，如果原告或者公益诉讼人胜诉，就会产生相应的诉讼利益，一般体现为被告对生态环境污染侵权的损害赔偿。正常情况下，此种损害赔偿金应当用于对被污染的生态环境的修复，但生态环境修复需要一个时间周期，在此周期内需要采取专门方式来管理和使用这笔资金。根据联合国开发计划署的专题调研，以基金的方式管理和调配生态环境公益诉讼的诉讼利益，相较于将诉讼利益纳入政府财政账户或者存放于法院执行账户而言，更具有可操作性，更符合生态环境公益诉讼的公益属性，也更能保障生态环境公益诉讼的诉讼利益真正用于生态环境修复。《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》提出，鼓励从环境公益诉讼基金中支付原告环境公益诉讼费用的做法，充分发挥环境公益诉讼主体维护环境公共利益的积极作用。因此，《规定》第二十九条至三十一条规定设立生态环境公益基金，并规定了基金的来源和用途。
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