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《保障农民工工资支付条例》下人工费

分账管理制度的内涵、方法及影响

2020-03-25

摘要：

国务院近期颁布的《保障农民工工资支付条例》要求在建设工程施工活动建立人工费分账管理制度，这一制度将会对我国施工合同结算与支付条款带来变化。本文结合地方对人工费分账管理模式的探索以及《保障农民工工资支付条例》的新要求，对人工费分账管理制度的内涵进行论述，进而结合实践情况论述一下人工费分账管理的方法以及对施工管理的影响。

正文

一、人工费分账管理制度的探索与内涵

（一）人工费分账管理模式的探索

为保证建筑业农民工工资及时足额发放，国务院和地方政府先后发布了相关监管制度，如广东省人力资源和社会保障厅等多部门2015年3月30日发布的《广东省建设领域工人工资支付分账管理暂行办法》（粤人社规〔2015〕3号）提出了建设领域的工人工资支付实行专户管理。2016年1月17日国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号），要求在工程建设领域实行人工费用与其他工程款分账管理，实现建筑业农民工工资与工程材料款等其他款项相分离，系统的提出了人工费分账管理的概念。2017年4月25日浙江省人民政府办公厅发布的《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（浙政办发〔2017〕34号）提出在工程建设领域推行人工费与其他工程款分账管理制度，推动农民工工资与工程材料款等相分离。2017年7月21日海南省人大常委会发布的《海南省劳动保障监察若干规定（2017修订）》规定在工程建设领域实行劳动者工资与其他工程款分账管理制度。施工总承包企业应当将建设项目工程款中的劳动者工资与其他款项分开银行账户管理。工资支付专用账户内的资金除发放工资外，不得用于其他用途。大连市人社局2018年8月2日发布的《大连市建设领域农民工工资支付分账管理实施细则》（大人社发〔2018〕351号）提出建立农民工工资与工程款实行分账管理。建设单位应当按时足额将工程款中的人工费用或农民工工资暂付款单独拨付到施工总承包企业开立的工资专户，用于支付该项目建设过程中产生的农民工工资，并监督施工总承包企业按月足额支付农民工工资。这些政策探索为我国治理农民工工资拖欠现象提供了宝贵的经验。

（二）人工费分账管理作为一项法定制度的提出

国务院在总结前期探索的基础上于2019年12月31日颁布了《保障农民工工资支付条例》（下称“《支付条例》”）^[1]，《支付条例》第二十四条第二款规定建设单位在与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同中应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期，并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。人工费用拨付周期不得超过1个月。《支付条例》还明确要求建设单位与施工总承包单位在施工合同中将人工费单独拨付，且拨付周期不得超过1个月。且建设单位应当按照工程合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户。否则，若建设单位未按约定及时足额向农民工工资专用账户拨付工程款中的人工费用，按照《支付条例》第五十七条的规定，经人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正，逾期不改正的，责令项目停工，并对建设单位处5万元以上10万元以下的罚款。

《支付条例》的颁布表明建设工程领域人工费分账管理正式成为法定的制度，建设单位和施工单位必须遵守，否则将面临严重法律后果。

（三）人工费分账管理制度的内涵

根据以上政策和国务院条例，所谓人工费分账管理制度是指建设单位和工程总承包单位（施工承包单位或专业分包单位）依据承包合同将工程款中的人工费（劳务费）分解出来，由建设单位将人工费单独列出，并按月直接支付至总承包单位开立的人工费专用账户中，再由总承包单位按月从该专用账户中支付给农民工的制度。这一制度包括人工费单独划拨和建筑工人工资专户发放两个过程。

1.人工费单独划拨。

这要求建设单位和施工总承包单位（含工程总承包单位和建设单位直接发包的专业承包单位）在签署施工总承包合同等合同时，将人工费与工程款中的材料费、施工机械使用费等款项区别开来，单独分类。需要说明的是人工费属于工程款的一部分，但以人工费形式表现的这部分工程款独立于工程款中的其他部分单独核算。

2.农民工工资专户发放。

施工总承包企业应在以上分解工程价款中的人工费用的基础上，在工程项目所在地银行开设农民工工资（劳务费）专用账户，专项用于支付农民工工资。建设单位应按照工程承包合同约定的比例或施工总承包企业提供的人工费用数额，将应付工程款中的人工费单独拨付到施工总承包企业开设的农民工工资（劳务费）专用账户。农民工工资（劳务费）专用账户应向人力资源社会保障部门和工程建设项目主管部门备案，并委托开户银行负责日常监管，确保专款专用。开户银行发现账户资金不足、被挪用等情况，应及时向人力资源社会保障部门和工程建设项目主管等部门报告。否则，施工总承包单位将承担严重法律后果。

二、人工费分账管理的方法

对于如何进行人工费分账支付管理，我国目前流行的《建设工程施工合同示范文本》（GF-2017-201）、《标准施工招标文件》附具的合同条件、《标准设计施工总承包招标文件》以及《工程总承包合同示范文本》（GF-2011-216）等附具的合同条件的计量与支付条款中均没有涉及。鉴于《支付条例》刚刚发布，还没有具体的实施细则，我们可以结合地方实践情况进行探讨。

（一）人工费的概念

人工费又称“建筑安装工人基本工资”，指直接从事建筑安装工程施工的工人(包括现场内水平及垂直运输等辅助工人)和附属辅助生产工人的基本工资、附加工资和工资性津贴(如煤贴、粮贴、副食津贴等) 。^[2]人工费是建筑安装工程造价的重要组成部分，其与材料费、施工机械使用费共同构成直接工程费。人工费受地区平均工资水平、地区生活消费指数、地区劳动力市场供需变化、地区社会保障和福利政策、行业人工单价的组成内容等多种因素影响，即人工费是不停变化的。

（二）人工费的分账管理的方法

对于如何实施人工费分账管理，实践中有两种处理方式。一是直接在施工合同条款中将工资性工程款和非工资性工程款约定清晰，由建设单位将工资性工程款直接支付至总承包单位开立的农民工工资专用账户中，并监督总承包单位按时发放农民工工资；二是由建设单位和施工总承包单位在施工合同的基础上另行签署《分账管理协议》，通过《分账管理协议》将工资性工程款分离出来，并约定由建设单位直接支付至农民工工资专用账户中。

例1：2019年6月28日山东省住房和城乡建设厅与山东省市场监督管理局联合发布的《山东省建设工程施工合同（示范文本）》（SDF-2019-0002）通用条款第12.5款“人工费（农民工工资）”和12.7款“支付账户”两款对人工费分账管理进行了规定，建设单位和施工单位可以根据通用条款中对工程款分账管理和专户支付的规定在专用条款中继续约定细节。

《山东省建设工程施工合同（示范文本）》（SDF-2019-0002）通用条款节录

12.5人工费（农民工工资）

12.5.1 工程款分账管理

实施人工费与其他工程款分账管理。发包人将工程款中的人工费部分预付至承包人在工程所在地银行自主开设的农民工工资专用账户，在拨付进度款时抵扣。

12.5.2人工费支付方式

发包人支付承包人人工费不得采用转账结算以外的银行承兑、商业承兑、保理等其他方式。合同当事人可以在专用合同条款中约定选择以下一种方式支付人工费：

（1）一次性预付。在工程开工通知载明的开工日期前一次性将人工费（不低于签约合同价的20%）全部支付至承包人农民工工资专用账户。

（2）按月预付。在合同工期内，每月5日前将本月施工所需人工费（不低于该工程全部人工费按合同工期的月平均额）支付至承包人农民工工资专用账户。

（3）按节点预付。在分部分项工程开始施工前，将该分部分项工程施工所需人工费支付至承包人农民工工资专用账户。

（4）按月支付。发包人根据承包人每月提报的已完成施工产值中的人工费清单，按月将人工费支付至承包人农民工工资专用账户。

12.5.3人工费（农民工工资）支付责任

（1）发包人逾期支付人工费超过7天的，承包人有权向发包人发出要求支付的催告通知，发包人收到通知后7天内仍未支付的，承包人有权暂停施工，并按第16.1.1项〔发包人违约的情形〕执行。

（2）因发包人原因受到政府行政管理部门处理处罚的，由此增加的费用和（或）延误的工期由发包人承担。因承包人原因受到政府行政管理部门处理处罚的，由此增加的费用和（或）延误的工期由承包人承担。

（3）承包人违反规定，将工程分包给不具备用工主体资格的组织或个人，致使农民工工资被拖欠的，承担欠薪清偿责任；发包人发包行为不规范或不按施工合同约定拨付人工费的，对拖欠农民工工资负连带责任。

12.7支付账户

12.7.1发包人应将合同价款（人工费除外部分）支付至合同协议书中约定的承包人账户。

12.7.2发包人应将人工费及时足额支付至农民工工资专用账户

例2:杭州市拱墅区住房和城市建设局2018年3月12日发布的《关于落实建设工程领域农民工工资分账管理的通知》（拱住建局〔2018〕20号），该通知第三条要求建设单位与施工总承包单位签订《建设项目工程款和工资款分账管理协议》（见附件2），对工资性工程款数额、工资性工程预付款数额和抵扣方式、工资性工程进度款数额和支付方式予以约定。同时规定专业分包和劳务分包委托总承包单位直接发放分包单位农民工工资。

建设项目工程款和工资款分账管理协议（参考文本）

甲方：    （建设单位，以下简称甲方）

乙方：    （总承包单位含承包建设单位发包的专业承包企业，以下简称乙方）

工程名称：                                  

依据《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）、《杭州市人民政府关于印发“杭州无欠薪”行动专项治理方案的通知》（杭政办函〔2017〕143号）、《杭州市城乡建设委员会关于印发杭州建筑业开展“浙江武欠薪”行动实施细则》（杭建市发〔2017〕614号）等文件精神，经甲、乙双方协商一致，达成如下协议：

一、乙方根据规定，在拱墅区     银行开设本工程项目农民工工资款专用账户，账户号：          。  

二、乙方保证工资款专款专用，并每月将工资款通过银行打卡形式发放到每位农民工个人银行账户，不挪作他用。

三、乙方每月将审核盖章后委托银行发放的工资清单报甲方备案。

四、新开工项目：甲方根据《通知》规定，在     年     月前将工资性工程款预付款足额拨付至工资专户，并从开工后第二个月开始，于每月20日前拨付农民工工资款     万元，存入乙方开始的农民工工资款专用账户。

五、已开工项目：甲方根据《通知》规定，在     年     月前将应发工资性工程款一次性补足，并自次月开始，于每月20日前，甲方按照双方约定的月度工程款的     %，存入乙方开设的农民工工资款专用账户。

六、甲方按施工合同支付工程进度款时，应扣除已拨付的工资性工程款，待乙方已按时足额支付农民工工资后，再拨付剩余工程进度款。

七、其他

（一）本协议在履行中发生争议，双方自愿向工程项目所在地人民调解委员会申请调解，任何一方也可直接向人民法院诉讼解决。

（二）本协议由甲、乙双方协商订立、双方签字盖章后生效，双方必须严格履行，共同守信。

（三）本协议一式四份，甲乙双方各执一份，项目所在区、县（市）人力社保部门和建设主管部门各留存一份。

甲方：（公章）        乙方：（公章）

法定代表人：           法定代表人：       

     年   月   日              年   月   日  

另外，福建省厦门市、浙江省湖州市等许多地市也开展人工费分账管理的相关探索并发布的征求意见稿。

三、人工费分账制度对工程管理的影响

根据以上论述，若建设单位和施工总承包单位不按照《支付条例》的规定实施人工费分账管理制度将面临严重的行政处罚后果。鉴于《支付条例》要求建设单位按月支付农民工工资，所以建设单位和施工总承包单位应在施工合同中约定工资性工程款数额、工资性预付款数额已经抵扣方式。《支付条例》的实施无疑会导致国家之前发布的施工合同示范文本、工程总承包合同示范温恩及标准文本的再次修订。

（一）施工合同或工程总承包合同的计价与结算方式将会发生改变

由上所述，由于工程款被分割为工资性工程款（即人工费）和非工资性工程款（即材料费和施工机械使用费等），结算时将人工费独立于其他工程款之外，一定会导致施工合同或工程总承包合同的结算方式发生变化。根据目前国家通行的合同文本的通用条款，均没有涉及人工费分账管理的条款安排，需要针对新情况进行调整。

同时，在施工总承包单位与建设单位完成分账管理之后，施工总承包单位与分包单位专业分包合同和劳务分包合同的结算方式也会随着变化，尤其是劳务分包合同的价款在扣除人工费之后剩余不多，这可能会对传统劳务分包公司的发展造成影响，但也许会催生出一大批管理精细的建筑劳务派遣公司。

（二）施工队伍管理将会更加精细化

在我国工程建设领域，传统建筑施工劳务的用工方式主要有以下三种形式：第一种用工形式是建筑企业直接雇佣企业内部的建筑劳务公司；第二种用工形式是建筑企业雇佣企业外部的成建制劳务分包企业；第三种用工形式是建筑企业接收外部劳务派遣方式雇佣零星劳务人员。^[3]无论以上哪种形式，施工总承包单位或工程总承包单位都不需要直接负责向务工人员发放工资。但在人工费分账管理模式下，根据《支付条例》，施工总承包单位与专业分包或劳务分包单位签订分包合同、确定分包工程款和支付方式之后，还应当在工程项目部配备劳资专管员，对分包单位劳动用工实施监督管理，掌握施工现场用工、考勤、工资支付等情况，审核分包单位编制的农民工工资支付表，然后再根据考核情况将农民工工资从专用账户支付至农民工个人账户。虽然分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任没有变化，但在这种情况下，施工总承包单位不得不参与分包单位的人员管理和考核确认。

鉴于施工总承包单位的劳资专管员需要对分包单位的劳动用工情况、出勤情况进行细化管理。劳资专管员应根据《支付条例》的要求审核分包单位是否建立用工管理台账、台账编制的内容是否完整，尤其是农民工实名制登记是否完整，分包单位是否进行现场考勤或出勤情况是否与实际相符。其次，劳资专管员应审核分包单位编制的工资支付表内容是否准确、完整，同时监督分包单位是否严格按照工资支付表向农民工发放工资。第三，为了防止分包单位虚报工资或者其他弄虚作假行为，劳资专管员还应协调施工管理人员对分包单位用工进行监督管理，审查资料留存作业资料，协助分包单位对劳动者的违规作业监管和奖惩。这就会对传统的总分包管理体系造成影响。

（三）促进工程建设组织模式发展

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）要求未来建筑要坚持标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修、信息化管理、智能化应用，推动建造方式创新，大力发展装配式混凝土和钢结构建筑，在具备条件的地方倡导发展现代木结构建筑，不断提高装配式建筑在新建建筑中的比例，实现建筑舒适安全、节能高效。这就要求我国摒弃传统的粗放建设模式，大力培养熟练建筑工人，根除质量通病，降低由于建筑工人素质地下导致安全事故发生概率。而《支付条例》所确立的人工费分账管理在发挥促进农民工按时足额发放的同时，必然会导致我国建筑业用工形式的改变，进而促进建筑工人综合素质的提高，也必将引领我国建筑工程传统建造方式的变革。

总之，人工费分账管理制度不仅仅是人工费支付时序的改变，同时还会对各类施工合同、专业分包合同以及劳务分包合同的结算与支付结构造成影响。长期看这种模式还可能导致施工合同计价方式的根本变革，也预示着以精细化劳动用工管理为纽带的精细化计量与计价时代的到来。同时也会促进我国装配式建筑的发展。

结语：

人工费分账管理模式经过多年的试验以被国务院以颁布《支付条例》形式加以强调，势必要在全国推广开来。这一制度的实施将会对我国传统的建设工程发承包模式及分包管理产生影响，也有利于解决农民工工资拖欠问题这一顽疾。但其实具体施效果以及带来的其他影响还需要实践检验。

文中备注：

[1]《保障农民工工资支付条例》第六十四条 本条例自2020年5月1日起施行。

[2]百度百科，http://baike.baidu.com/item/%E4%BA%BA%E5%B7%A5%E8%B4%B9/8768761?fr=aladdin。

[3]《施工企业管理》，2016年11月14日微文。

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