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我国法律政策环境下工程总承包项目发包的前提条件

2020-02-28

摘要：

建设单位可以根据项目特点自由选择工程发包方式。鉴于我国企业投资项目与政府投资项目的投资管理程序不同，导致我国法律环境下工程总承包的发包条件也不一样，本文依据《政府投资条例》《企业投资项目核准备案条例》及《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》论述不同的项目类型下采用工程总承包模式发包的前提条件。

正文：

一、采用工程总承包的前提条件

（一）政府投资项目或装配式建筑应优先选择工程总承包

1.建设单位有权自主决定是否采用工程总承包模式。

工程总承包模式仅是工程发包的可选方式中的一种，是否采用工程总承包方式发包工程由建设单位根据项目情况和自身管理能力等作出选择。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（下称“管理办法”）第六条规定：“建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。工程建设项目采用何种发包模式，属于建设单位自主决定的事情。”鉴于工程建设项目管理比较复杂，对承包人的项目管理能力、投资控制能力等要求较高管理办法中仅提倡建设内容明确、技术方案成熟的项目，采用工程总承包方式进行发包。

2.中共中央国务院2016年2月6日发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号)要求推广工程总承包制，加强建筑市场监管，推进建筑市场诚信体系建设。

随后住房和城乡建设部发布的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）进一步规定，建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）又进一步规定，装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。

为了提高工程建设的质量和建设效率，国家提倡政府投资项目和装配式建筑应优先采用总承包模式发包。

（二）选择工程总承包的前提条件

从工作内容上看，工程总承包是项目设计、施工、货物采购的打包组合，而取得设计成果是施工及采购工作的前提。所以若要使项目具备工程总承包条件，首先应具备设计发包条件。《建设工程勘察设计管理条例（2017修订）》第二十五条第一款规定，“编制建设工程勘察、设计文件，应当以下列规定为依据：（一）项目批准文件；（二）城乡规划；（三）工程建设强制性标准；（四）国家规定的建设工程勘察、设计深度要求。”所以工程总承包承包方应具备编制相应的项目设计文件所需的项目批文和规划条件。由于具体项目中工程总承包涉及的设计内容不同，所需要的项目批文也不尽相同。管理办法第七条规定，“建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。”鉴于投资主管部门对不同类型的项目管控力度不同，管理办法分别针对不同的项目规定了差异化的发包条件。

1.企业投资项目采用工程总承包的条件

对于企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》的相关规定履行核准或备案手续后可进行工程总承包项目发包。企业投资项目分为核准类项目和备案类项目。

对于核准类项目，《企业投资项目核准和备案管理条例》第六条规定，“企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书;由国务院核准的项目，向国务院投资主管部门提交项目申请书。项目申请书应当包括下列内容:(一)企业基本情况;(二)项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等;(三)项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析;(四)项目对经济和社会的影响分析。”《企业投资项目核准和备案管理条例》第十一条规定，“企业拟变更已核准项目的建设地点，或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当向核准机关提出变更申请。”否则，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第十八条规定，“若企业未依照条例规定办理核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的，由核准机关责令停止建设或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。”所以对于核准立项的项目，建设单位应严格按照核准的内容实施建设，延期开工或擅自变更建设内容应承担法律责任。

对于企业投资项目需要备案的，《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条规定，“企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关:(一)企业基本情况;(二)项目名称、建设地点、建设规模、建设内容;(三)项目总投资额;(四)项目符合产业政策的声明。”同样《企业投资项目核准和备案管理条例》第十四条规定，“已备案项目信息发生较大变更的，企业应当及时告知备案机关。”否则，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第十九条规定，“若实行备案管理的项目，企业未依照条例规定将项目信息或者已备案项目的信息变更情况告知备案机关，或者向备案机关提供虚假信息的，由备案机关责令限期改正；逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。”对于备案立项的项目，应按照备案内容实施建设，擅自变更需承担法律责任。

综上企业投资类项目，无论是核准类项目还备案类项目，均应由企业根据《企业投资项目核准和备案管理条例》履行核准或者备案手续后方可进行工程建设，建设过程中应严格按照国家核准或备案的项目建设地点、建设规模、建设内容实施，这是以立项管理的方式控制企业依法有序投资。

2.政府投资项目采用工程总承包的条件

政府投资项目采用审批制，《政府投资条例》第二条规定，“政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。”国家规定政府投资项目应优先采用工程总承包模式发包。政府投资项目采用工程总承包模式发包的条件与企业投资项目不同，管理办法中规定应在初步设计审批完成后才能进行发包，这是基于《政府投资条例》第十二条有关“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据”这一规定。国家为了提高对政府投资项目的投资控制，提高投资效益，对政府投资项目的管控比企业投资项目更为严格，需要在初步设计概算获得审批后才能进行建设。

《政府投资条例》第十一条规定：“发展改革部门根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，从下列方面对政府投资项目进行审查，作出是否批准立项的决定：（一）项目建议书提出的项目建设的必要性；（二）可行性研究报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况；（三）初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求；（四）依照法律、行政法规和国家有关规定应当审查的其他事项。”管理办法要求政府投资项目在初步设计概算获得审核后才能进行工程总承包发包，与《政府投资条例》的规定一致。

《政府投资条例》第二十三条规定，“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。但因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。”这是政府投资项目进行概算控制的法规依据。根据《政府投资条例》第三十四条规定，若政府投资项目实施中项目单位“未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更”或“擅自增加投资概算”的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

但对于按照国家有关规定简化投资手续的政府项目，管理办法依据《政府投资条例》做出了特殊规定，在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。根据《政府投资条例》第十三条规定，“对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序：（一）相关规划中已经明确的项目；（二）部分扩建、改建项目；（三）建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；（四）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。”例如武汉市为应对新型冠状病毒肺炎这一公共卫生事件建设的火神山医院和雷神山医院，就可以按照《政府投资条例》的规定简化建设手续，在投资决策审批手续完成后，即可进行工程发包和建设。

综上，对于优先采用工程总承包模式发包的政府投资项目，为了提高投资效益，原则上应在初步设计概算获得批复后才能开始工程总承包发包。但对于企业投资项目，在履行完毕核准或备案手续后即可进行工程总承包发包。另外，根据我国对于装配式建筑要求优先采取工程总承包模式的要求，需要区分项目性质，在履行完毕立项手续或概算批复手续后进行工程总承包发包。

三、结语

国家规定政府投资项目和装配式建筑优先采用工程总承包方式。建设单位应严格按照《政府投资条例》及管理办法的要求进行工程总承包发包和管理。对于企业投资项目，应在按照《企业投资核准备案条例》完成核准或备案手续之后进行工程总承包发包和管理。

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