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我国政策环境下工程总承包模式的特点简介

2020-02-28

引言：

为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》，2019年12月23日住房和城乡建设部、国家发展改革委制定了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（下称“新管理办法”），新管理办法对工程总承包、发承包和合同管理等事项将产生较大影响。新管理办法包括四章28条内容，从制定目的、工程总承包的定义、工程总承包项目的发包和承包前提条件、招投标问题，以及总承包人资质要求、承包限制条件、项目经理条件、项目管理等方面做出了详细规定。新管理办法将于2020年3月1日起实施，房屋建筑与市场基础设施项目工程总承包领域依据新管理办法对业务模式进行调整势在必行。笔者根据对新管理办法条文的初步理解，结合建筑法、招标投标法等法律法规及住建部联合其他部门发布的合同条件等，试着从我国工程总承包发展历程、具体模式选择、工程总承包发包条件、工程总承包招标中的疑难问题、工程总承包资质问题、工程总承包合同中承发包双方风险分配、工程总承包项目管理等多个方面对新管理办法中重点问题进行梳理，以供建设工程法律服务行业各位同仁、师长讨论、批驳，以方便我这样的初学者对工程总承包模式的正确理解。

摘要：

随着我国建筑业的高速发展，工程总承包模式在我国从最初的探索到逐步规范化、标准化，目前已基本形成了我国特色工程总承包项目发承包管理模式。本文作为论述工程总承包中相关问题的引子，通过回顾我国工程总承包模式的发展历程，然后对两种常见的总承包模式EPC和DB进行对比，简单总结下我国法律政策环境下工程总承包模式的特点。

正文：

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（下称“新管理办法”）第三条规定：“本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。”很显然新管理办法所指的工程总承包模式仅包括EPC和DB这两种模式。

但工程总承包模式在国外由来已久，改革开放以后，我国建设工程领域逐步开启了对工程总承包模式的探索，大致经历了如下几个阶段。

一、以设计为主导的试点阶段工程总承包的特点

原化工部1982年6月8日发布了《关于改革现行基本建设管理体制，试行以设计为主体的工程总承包制的意见》的通知，明确指出“根据中央关于调整、改革、整顿、提高的方针，我们总结了过去的经验，研究了国外以工程公司的管理体制组织工程建设的具体方法，吸取了我们同国外工程公司进行合作设计的经验，为了探索化工基本建设管理体制改革的途径，部决定进行以设计为主体的工程总承包管理体制的试点。”^[1]从此拉开了设计单位主导的工程总承包试验序幕。

为了落实全国人大关于改革建筑业和基本建设管理体制的精神，国务院于1984年9月18日发布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发〔1984〕123号），明确规定工程承包公司接受建设项目主管部门（或建设单位）的委托，或投标中标，对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包，或部分承包。按照这个规定，工程总承包单位可以从工程可行性研究阶段介入项目直至竣工投产，包括的工作范围广泛。为进一步搞好试点，加快改革进程，原国家计委、财政部、中国人民建设银行、原国家物资局四部门于1987年4月20日联合发布了《关于设计单位进行工程总承包试点有关问题的通知》，公布了华东建筑设计院等12家单位为我国第一批工程总承包试点单位。

经过了两年的试点之后，设计单位负责管理整个工程项目的建设，普遍收到了缩短工期、保证质量、控制和节约投资的效果。为了扩大试点，原国家计委、财政部、中国人民建设银行、原国家物资局、原住建部五部门1989年4月1日又联合发布了《关于设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知》，扩大了工程总承包试点单位的范围。但该补充通知规定“设计单位不能辖有施工队伍，也不应与施工单位联合投标总承包工程项目。设计单位在进行工程总承包时，只负责勘探设计、设备采购、施工招标、发包、项目管理、质量监督和试车考核，不直接从事施工，不必领取施工执照。”在一定程度上也限制了设计单位向设计施工一体化综合建筑企业发展的可能。但该补充通知又规定“设计单位进行工程总承包，必须有两个以上设计单位参加投标竞争，择优选定总承包单位。”对建立有竞争的建筑市场起到了示范作用。

总之，在以勘察设计单位为试验主体的工程总承包探索阶段，总承包单位可以对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包，工程总承包的工作范围较大。但在1989年五部门补充通知之后，规定设计单位不直接从事施工，不利于设计单位向综合性工程企业发展。同时补充通知也引进了工程总承包竞标程序，为优化我国建筑市场起到了示范作用。

二、规范化发展阶段工程总承包模式的特点

为加强对工程总承包企业的资质管理，提高工程建设的社会经济效益，维护建设市场秩序，原住建部1992年4月3日制定了《工程总承包企业资质管理暂行规定》（建施字〔1992〕第189号），该文件第二条规定，“工程总承包企业是指对工程从立项到交付使用全过程承包的企业，不包括以设计院为主体的设计工程公司”。这一规定说明施工总承包企业的工作范围与国发〔1984〕123号文中总包的工作范围一致。该文将总承包企业分为三个等级，并规定了每个等级的工程总承包企业可承揽工程的范围，同时对总承包管理提出了要求，这有利于我国工程总承包的规范发展。

为了保障工程总承包的健康发展，提高工程效益，原住建部于1992年11月17日就设计单位进行工程总承包资格问题发布了《设计单位进行工程总承包资料管理的有关规定》（建设〔1992〕805号），规定设计单位进行工程总承包，必须先提出申请，经有关勘察设计管理部门审查批准并取得《工程总承包资格证书》后，方可承担批准范围内的总承包任务。

为加快我国勘察设计单位深化体制改革的步伐，推进大型工程设计单位国际化转型，原住建部1999年8月26日发布了《关于推进大型工程设计单位创建国际型工程公司的指导意见》（建设〔1999〕218号），计划用五年左右的时间将一批有条件的大型工程设计单位创建成为具有设计、采购、建设（简称EPC）总承包能力的国际型工程公司。并要求“参照执行FIDIC条款的原则，从规范合同管理入手，规范建设活动各方主体的行为，维护各方的利益”，标志着我国工程总承包逐渐与国际接轨。

随着我国改革的深化和对外开放的日益扩大，国际工程承包已超出单纯的工程施工安装范围，成为货物贸易、技术贸易和服务贸易的综合载体，为了适应大力发展对外工程承包业务，国务院转发外交部、财政部、人民银行等部委制定的《关于大力发展对外承包工程的意见》（国办发〔2000〕32号），要求各商业银行、政策性银行应对具备条件的建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等项目的融资予以支持，将其纳入国家境外投资项目统一管理，按规定进行审批。自此国内工程总承包开始与国际融资接轨。

为了深化我国工程建设项目组织实施方式改革，培育发展专业化的工程总承包和工程项目管理企业，2003年2月13日，原住建部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号），规定工程总承包是指从事工程总承包的企业（以下简称工程总承包企业）受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。该文同时规定了工程总承包可采用的四种主要形式：设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包、设计—施工总承包（D-B）、设计—采购总承包（E-P）、采购—施工总承包(P-C)；以及鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。

又经过十多年的发展，我国工程总承包在资质管理、市场管理、国际化等方面均得到长足发展，在参照国际经验的同时并结合我国国情，摸索出了一套工程总承包管理的经验。工程总承包单位在走出去的同时，也将国际EPC模式以及BT、BOT等投资建设运营一体化模式引进了国内。

三、标准化发展与创新阶段工程总承包的特点

为了加强建设项目工程总承包的标准化管理，原住建部2005年发布《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T50358-2005），作为工程总承包管理的国家标准，可视为我国工程总承包标准化发展的标志。住建部于2017年5月4日发布的《建设项目工程总承包管理规范》GB/T50358-2017，对2005版的管理规范进行了修订，颁布了建设项目工程总承包管理的新的国家标准，自2018年1月1日起实施。

为规范工程总承包合同当事人的合规竞争和诚信履约，住建部、国家工商行政管理总局于2011年9月7日联合发布《关于印发<建设项目工程总承包合同示范文本（试行）>的通知》（建市〔2011〕139号），在房屋建筑与市政基础设施工程行业推广试行《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-216），该示范合同文本详细规定了按EPC模式实施的工程总承包各方的权利义务。

为落实中央关于建立工程建设领域突出问题专项治理长效机制的要求，进一步完善招标文件编制规则，提高招标文件编制质量，促进招标投标活动的公开、公平和公正，国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、广电总局、中国民用航空局于2011年12月20日联合发布《关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知》(发改法规〔2011〕3018号)，该文附具了《标准设计施工总承包招标文件》，要求招标人对该标准文件中的“投标人须知”（投标人须知前附表和其他附表除外）、“评标办法”（评标办法前附表除外）、“通用合同条款”应当不加修改地引用。

为了提升城市建筑水平，深化建设项目组织实施方式改革，中共中央国务院2016年2月6日发布了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号)，要求推广工程总承包制，加强建筑市场监管，严厉查处转包和违法分包等行为，推进建筑市场诚信体系建设。实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度。建立大型工程技术风险控制机制，鼓励大型公共建筑、地铁等按市场化原则向保险公司投保重大工程保险。

为落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，提升工程建设质量和效益，住房和城乡建设部于2016年5月20日发布《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。工程总承包一般采用设计—采购—施工总承包或者设计—施工总承包模式。建设单位也可以根据项目特点和实际需要，按照风险合理分担原则和承包工作内容采用其他工程总承包模式。

为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，进一步深化建筑业“放管服”改革，加快产业升级，促进建筑业持续健康发展，为新型城镇化提供支撑，国务院办公厅于2017年2月21日发布《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），规定装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。按照总承包负总责的原则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

为规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，提升工程建设质量和效益，国家发改委、住建部于2019年12月23日发布《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号），该通知附具新管理办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。管理办法是新时期我国工程总承包管理的规范性文件，其实施或许会对我国工程总承包模式的发展带来重大变化。

在总结规范化发展的基础上，我国推出了工程总承包项目管理国家标准以及示范合同文本（EPC）、标准招标文件（DB）等，为我国标准化实施工程总承包管理指明了方向。同时国家根据新时期的降低建筑对环境污染和提高投资效益的新需求，要求装配式建筑和政府投资项目优先采用工程总承包。新管理办法推出了几项创新，将在房屋建筑与市政基础设施项目中继续试验。

四、我国法律环境下工程总承包的两种主要模式比较

根据建市〔2003〕30号文，我国工程总承包模式可分为设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包、设计施工总承包（DB）、设计采购总承包（EP）、采购施工总承包(PC)这四种类型，建设单位可以根据项目的特点和自身管理的实际需要选择。2011年国家先后发布了《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-216）和《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》，提出EPC和DB两种主要模式，这两种模式逐渐成为我国工程总承包项目的主要形式。新管理办法中规定的工程总承包模式，也主要指这两种模式，如下对这两种模式进行对比。

（一）一般EPC模式和DB模式的区别

实践中EPC与DB模式在承包范围、风险分配上存在较大区别，主要包括如下方面：

1.工作范围上的区别。

一方面对于采购工作，EPC模式包括项目建设的设计、采购、施工等工作内容的全部工作或者部分工作，DB模式包括项目建设的设计、施工，但不包括采购。这里需要说明的是DB模式中承包人的工作不是简单的设计和包清工模式，还包括施工中全部材料和设备均由建设单位采购（甲供），其施工部分也包括建筑材料、设备的采购；但EPC模式中的采购一般指专业工艺装置、工程设备或者非标准设备系统等的采购，这里的采购也可能包括对非标准设备的工艺设计工作，其采购与DB模式中的材料设备采购范围和特点不同。另一方面对于设计工作，EPC模式中设计工作（Engineering）包含的设计工作范围较多，总承包人根据建设单位的功能性要求负责工程项目的概要设计和详细设计，还要对整个工程的组织实施进行总体策划。而DB模式中的设计工作（Design）仅指项目的详细设计，不包括概要设计。详细设计内容包含对建筑物或构筑物的空间划分、功能的布置、各单元之间的联系以及外形设计和工艺设计的处理等^[2]。

2.管理体系的区别。

按照国际惯例，EPC合同条件中只有发包人和承包人，没有工程师等第三方机构介入，属于二元管理结构。而DB模式属于三元管理结构，合同中除了发承包两方之外，还有工程师。

3.发、承包双方承担的风险范围区别。

在EPC模式下，由于承包人介入项目较早，承包人承担了合同价格包含的风险范围之内的全部风险，合同价格一般不允许调整，承包人风险较大。而在DB模式之下，承包人介入项目在详细设计阶段，建设单位承担一部分风险，承包人承担一部分，承包人承担的风险没有EPC条件下大。

4.发包人的控制程度区别。

风险与权利是相对等的，鉴于承包人在EPC模式中承担较多工作和较大风险，承包人对项目的控制程度高，利润也高。DB模式中承包人的风险小，控制程度低些，利润也相对低些。

（二）我国法律政策体系下EPC与DB模式的差别逐渐缩小

鉴于我国采用法定监理制度，国际上流行的工程总承包模式并不完全适用我国法律体系，当前国内实行的EPC模式或DB模式是适用于我国法定监理制度的模式。但是在新管理办法环境下，两种模式差别在缩小。

1.监理人的角色使得管理结构区别缩小。

我国建筑法规定，国家推行建筑工程监理制度。根据《建设工程监理范围和规模标准规定》（原住建部令第86号），国家重点建设工程、大中型公用事业工程总投资额3000万元以上，成片开发建设的住宅小区工程建筑面积在5万平方米以上的工程必须强制施行监理。那么无论项目采用哪种总承包模式，监理人均必须作为总承包项目管理中一个重要角色出现，使得EPC与DB均在管理结构上的差别缩小。

2.设计范围差别缩小。

根据《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）的规定，对于政府投资项目推荐采用工程总承包模式发包。但管理办法第七条规定，采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。所以对于政府投资项目，原则上应在初步设计审批完成后才启动工程总承包招标工作。那么无论采取哪种工程总承包形式，承包人的设计工作均从施工图设计开始，设计范围差别将会缩小。

3.承包人采购自主权范围缩小。

在管理办法管制下，政府投资项目在完成初步设计审批后，大型工程设备已完成选型，除非配套性、非标准设备外，承包人可主导的设备选型有限，使得EPC总承包模式下承包人自主权受限。同时，承包人承担的工程质量风险也降低。

总之，鉴于我国实行规模以上建设工程强制监理制度以及企业投资项目核准、政府投资项目审批等限制，使得我国法律环境下工程总承包发包的条件越来越严格，EPC与DB这两种主要的工程总承包模式在设计工作的差别上趋小。

五、结语

经过多年的发展，我国工程总承包已经到了标准化发展的高级阶段，随着新管理办法的实行，当下房屋建筑与市政机车设施项目工程总承包的实施也必然会受到其影响，那么依据国家最新颁布的法律法规和政策研究工程总承包尤为必要。虽然新管理办法还存在一定的局限性，适用范围还仅限于房屋建筑与市政基础设施工程项目，但相较于以前的规定毕竟又详细了一些，希望新管理办法的实行将会为我国工程总承包的发展起到促进作用。

文中备注

[1] 荣世立，“我国建设项目管理体制的发展历程“；引自http://www.sohu.com/a/283237626_481639。

[2] 石林林，丰景春，“DB模式与EPC模式的对比研究”，《工程管理学报》，2014年12月底28卷第6期。

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