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“新冠肺炎”疫情下的邮轮业：应急卫生处置与船舶避难相关法律问题初探

2020-02-13

一、引言：新冠状病毒肆虐下邮轮行业的困境

2020年初新冠状病毒爆发以来，无论是陆地还是海上，许多行业都受到了巨大的影响。其中，据2020年2月12日中新网报道，根据日本放送协会(NHK)消息，停泊在日本横滨近海的邮轮“钻石公主号”新增39例新型冠状病毒感染病例^[1]，累计确诊病例已达174例。“钻石公主号”已经成为中国以外最大的新冠肺炎感染区，超过任何其他国家，也超过日本本土其他地方的总和^[2]。

“钻石公主号”邮轮长290.4米，宽48.2米，高达62.5米，载重11.6万吨，位列全球十五大最豪华邮轮之一，是当年泰坦尼克号的2倍。“钻石公主号”是驰名世界的邮轮品牌“公主号”系列船队中体积最庞大、设施最完善的世界顶级豪华邮轮之一，有如一座海上的五星级酒店。该轮可以容纳2670位乘客，同时会有1000多名船员和工作人员。目前，该轮3700多名乘客和船员、工作人员被迫隔离在这艘“海上监狱”。“钻石公主号”共有客舱1337间，其中有748间设有私人露台^[3]，剩下的乘客将在没有自然光线的狭小密闭空间隔离14天。和乘客相比，船员的住宿条件更差，员工宿舍两人一间，仅几平米，没有窗户。

显然，在这种狭小密闭的空间隔离，乘客的心情是非常焦急的。船上几个印度船员疫情爆发后一直在通过脸书向印度政府和联合国求救，哀求至少让健康的人先下船，以免大家全部感染上病毒。直到2月11日，日本厚生劳动省才准许“钻石公主”号乘客中感染新冠肺炎风险较高群体，如老年人等可以下船，他们将被转移至日本境内的医院等处接受治疗观察。但，对于留在船上的人员而言，留下来似乎就意味着等着被感染^[4]。

与“钻石公主号”相比，“威士特丹号”邮轮的处境可能更加悲惨。载有2257名乘客的“威士特丹号”2020年2月1日从中国香港出发，停靠中国台湾南部的高雄后，被拒绝进入北部的基隆港。邮轮原计划7日抵达日本冲绳县石垣港，后来计划被取消。“威士特丹号”6日深夜在冲绳县石垣岛西南海上航行，此后一直在冲绳海域巡游，并向附近口岸发出靠港申请。8日，遵照日本政府的紧急训令，日本长崎那霸港拒绝了邮轮“威士特丹号”的靠港请求^[5]。2020年2月7日，“威士特丹号”挂靠韩国的计划被取消^[6]。2月11日被多地拒绝停泊、在海上漂泊了多天的邮轮“威士特丹号”又被泰国拒绝停靠，船上2000多人上岸回家的希望再度破灭。一直到2月12日，“威士特丹号”向柬埔寨发出了请求并最终得到接受。在海上漂流了13天后，2月13日该轮终于停靠在柬埔寨的西哈努克港口^[7]。

二、禁止邮轮乘客与船员下船的卫生检疫处理法律问题

首先，第一个需要考虑的问题是，主管机关禁止乘客和船员下船，其法律依据何在。如前面所述，船员和旅客一直在哀求准许目前健康的人下船。在船上狭小、密闭的空间隔离，空气流动性也非常差的环境，不难理解这种做法反倒是增加交叉感染的机会，导致没有被感染的人也染上疾病。或者，没有感染的人，在这种压抑的环境之中，可能会导致因为心理压力过大而免疫力下降，继而导致增加感染的几率。那么，为何日本政府不让船员和乘客下船？或者，政府是否可以否考虑将人员全部撤离到陆地，在陆地医院进行隔离？

（一）《国际卫生条例（2005）》相关规定

目前，笔者没有查询日本的相关法律规定。但，世界卫生组织《国际卫生条例（2005）》^[8]有专章（第二章-对交通工具和交通工具运营者的特别条款）对此有相关规定。其中，第二十八条（入境口岸的船舶和航空器）规定：

一、除第四十三条或适用的国际协议另有规定之外，不应当因公共卫生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸停靠。但是，如果入境口岸不具备执行本条例规定的卫生措施的能力，可命令船舶或航空器在自担风险的情况下驶往可到达的最近适宜入境口岸，除非该船舶或航空器有会使更改航程不安全的操作问题。

二、除第四十三条或适用的国际协议另有规定之外，缔约国不应该出于公共卫生理由拒绝授予船舶或航空器“无疫通行”，特别是不应该阻止它上下乘客、装卸货物或储备用品，或添加燃料、水、食品和供应品。缔约国可在授予“无疫通行”前进行检查，若舱内发现感染源或污染源，则可要求进行必要的消毒、除污、除虫或灭鼠，或者采取其他必要措施防止感染或污染传播。

第四十三条（额外的卫生措施）规定：

一、本条例不应妨碍缔约国为应对特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件，根据本国有关法律和国际法义务采取卫生措施。此类措施

(一)可获得与世界卫生组织的建议相同或更大程度的健康保护，或

(二)根据第二十五条、第二十六条、第二十八条第一和二款、第三十条、第三十一条第一款第（三）项和第三十三条禁止使用，但这些措施须符合本条例。这些措施对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或侵扰性不应超过能适度保护健康的其他合理的可行措施。

因此，在《国际卫生条例（2005）》下，原则上缔约国不应当因公共卫生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸停靠，也不应该阻止它上下乘客。但，如果入境口岸不具备执行本条例规定的卫生措施的能力，则可以要求船舶驶离。因此，不难理解，为何对于日本政府决定让“钻石公主”号邮轮所有人员在船上隔离两周的决定，世界卫生组织（WHO）有关部门人士2月7日曾在记者会上表示：“可以理解站在日本立场上必须采取彻底措施。”^[9]

（二）中国国内法律分析

如果是在中国法律环境下，我国相关的法律有《中华人民共和国国境卫生检疫法（2018年修正）》以及国家质检总局发布的《国际航行船舶出入境检验检疫管理办法（2018年第三次修正）》等。从上述法律法规的条文来看，其并未直接规定何种情况下禁止船员和旅客下船。

关于邮轮口岸卫生检疫，我国有着诸多的法规、标准等对此予以规范。其中，2009年国家质检总局发布的《关于印发<国际航行邮轮群体性疾病突发事件应急处置技术方案>的通知（国质检卫〔2009〕72号）》第三部分（“现场处置”）第一条（“现场会议”）第三款（“决策部署”）规定：“3．现场指挥小组根据评估结果决定船舶是否需要延期开航以及人员是否可以上下等重要事项，及时通知各相关部门”；第五款“检疫措施”规定：“根据排查结果，对船上人员分别采取隔离或移送指定医疗机构等措施。隔离方式包括但不仅限于医院隔离、船上隔离、指定场所隔离等。”

2016年，国家质检总局发布了《出入境邮轮检疫管理办法》（总局令第185号），其中第三十二条规定：“邮轮发生突发公共卫生事件时，应当依法对受染人员实施隔离，隔离期限根据医学检查结果确定；对疑似受染人员依法实施就地诊验或者留验，就地诊验或者留验期限自该人员离开感染环境的时候算起，不超过该传染病的最长潜伏期。邮轮上发生突发公共卫生事件时，邮轮运营方可以提出申请，经检验检疫部门同意，在邮轮上实施隔离留验；对不具备隔离留验条件的，应当转送至指定医疗机构。”2018年，《出入境邮轮检疫管理办法》进行了修订，但该条并无变化。

从地方政府的角度讲，目前已经出台的深圳市的《深圳市邮轮旅游突发事件应急预案（2017）》，但其只是较为笼统的规定：“（六）处置措施。1.应急处置。现场指挥部根据情况组织有关专家，初步评估突发事件后果和事态发展状况，迅速制定人员搜救、险情排除、危险源控制等应急处置方案”。

因此，从我国相关船舶卫生检疫法律法规来看，邮轮卫生检疫隔离方式包括但不仅限于医院隔离、船上隔离、指定场所隔离等。实务之中，我国有检验检疫专家提出：“对是否恢复上下客和船舶继续航行的建议。在发生高度风险或高度危险疫情事件时，采取高级别现场检疫管理模式，不准予人员上下，船舶暂停航行。待处置措施实施后，若发病人数明显下降得到控制，再允许一般人员上下，船舶可以继续航行。若疫情不能有效控制，则不准予人员上下，船舶暂停航行。”^[10]可见，如果是在我国，船上是可以作为隔离场所的，但前提是船上具备“隔离留验条件”。发生高风险的疫情，禁止上下船也是符合实务做法。

但是，上述法律、法规以及专家意见，都没有进一步明确，如果是在船上隔离，具体该如何操作。对此，或许可以考虑，如美国霍夫斯特拉大学大学（Hofstra University in New York）的Jean-Paul Rodrigue教授指出的：“一般的，例如诺如病毒（norovirus）^[11]爆发后，船员和乘客都会被要求下船，船舶则从头到尾进行彻底清理。船舶会被清空，所有地方都要全部进行擦拭，有的还要进行熏蒸”^[12]。

三、邮轮船舶避难问题

关于邮轮“威士特丹”号被多国拒绝进入的问题，首先，《联合国海洋法公约》第三节“领海的无害通过”第十七条规定：“无害通过权在本公约的限制下，所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利。”第十九条规定：“无害通过的意义 1.通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全，就是无害的。这种通过的进行应符合本公约和其他国际法规则。”因此，在《联合国海洋法公约》下，“无害通过”的前提是不损害沿海国的和平、良好秩序或安全。换句话讲，如果沿岸国认为邮轮疫情构成对其安全的威胁，可以准许其通过。

其次，换个角度讲，从海运界的传统来看，对发生海难的船舶进行救助，是一种不言而喻的传统。对此，《联合国海洋法公约》第九十八条关于“救助的义务”亦规定：“1.每个国家应责成悬挂该国旗帜航行的船舶的船长，在不严重危及其船舶、船员或乘客的情况下：(a)救助在海上遇到的任何有生命危险的人;(b) 如果得悉有遇难者需要救助的情形，在可以合理地期待其采取救助行动时,尽速前往拯救;”^[13]

《联合国海洋法公约》对海难救助的规定，比较笼统。国际性具体规定海难救助的公约是《1989年国际救助公约》^[14]，其中第十条“提供救助的义务”规定：“⒈只要不致于对其船舶及船上人员造成严重危险，每个船长都有义务援救在海上有丧生危险的任何人员。⒉缔约国应采取必要措施履行第1款所规定的义务。”但是，从《1989年国际救助公约》的措辞来看，缔约国及其船长等，进行救助的前提是“不致于对其船舶及船上人员造成严重危险”。显然，被疫情感染的船舶，会有继续感染救援人员的风险，在这种情况其他船舶和船员，以及沿岸国并不负有强制必须救助的义务。因此，沿岸国要求邮轮离开，从《1989年国际救助公约》的角度来看，似乎也不违反国际法。

不难想象，具有严重环境污染威胁的船舶，对任何一个沿岸国来说都是烫手山芋，往往会被沿岸国禁止进入。例如，2002年11月,满载7.7万吨 燃料油的“威望（Prestige）”号油轮驶经西班牙附近海域时发生险情。船长立即向西班牙有关部门求援,希望他们能允许船只进入其管辖区域避难,但是当地政府拒绝了油轮避难的请求，反而要求油轮驶离海岸。随后“威望”号又试图向葡萄牙和法国求助，同样遭到了拒绝，油轮只能滞留在海上。随着险情进一步加剧，油轮断成了两截，大概有超过9000 万升石油倾泄到海上，事故对当地经济和生态环境造成了巨大的损害^[15]。相比船舶油污而言，显然疫情的影响只会更大，沿岸国会有更大的压力不准许进入邮轮进入。

为了应对沿岸国禁止可能威胁其环境的船舶进港，防止这种以邻为壑的局面，国际海事组织（IMO）在2000年成立了海事安全委员会工作小组，并于2003年通过了两项关于遇险船舶避难地的决议案，即《关于需要援助船舶避难地指南决议(第A.949(23)号决议)》和《关于海事救援服务决议(第A.950(23)号决议)》，为各沿海国家建立船舶避难地制度提供指导性建议。但是，IMO的《指南》只是国际性的软法（softlaw），不具有强制约束力，船舶进入沿海国避难仍取决于沿海国对其主权行使的自愿限制。出于复杂的政治和环境因素考虑，沿海国几乎倾向于不接受受损船舶进入本国控制的避难地避难^[16]。

四、结语

疫情肆虐下，看上去风光无限的邮轮行业遭受了巨大的打击。其中，2020年1月21日至2月7日，“钻石公主号”邮轮船东嘉年华邮轮公司股价累计下跌9.7美元，累计蒸发市值66.35亿美元，折合人民币464亿元^[17]。邮轮公司经济损失惨重，政府禁止邮轮进港，船舶在外漂泊，船员和旅客不能下船，种种窘境，凸显了法律机制应对此种突发事件的缺失。尤其是，到底该如何对邮轮进行卫生检疫处理，全部禁止下船的措施是否得当，值得考虑。

换个角度讲，从经济的思路分析，如果是3000多人同时下船进入医院进行隔离以及治疗，可想而知当地国家会有多大的压力。而且，海上漂的不止是一艘邮轮，如果某个国家准许邮轮靠港，其他邮轮都申请加入的话，瞬间可能就会压垮一个国家的医疗系统。此外，与疫情爆发后有些国家采取的撤侨措施不一样，乘客和船员来自五湖四海，沿岸国当地政府可能未必愿意为其他国家的人付出太多的努力。因此，沿岸国不允许邮轮进港避难，背后可能会有一定的政治和经济利益考量。毕竟，不是每个沿岸国都有足够的医疗资源来应对这种爆发性的传染病，或者即便是有，可能也只是会优先给本国公民，而这可能正是为何世界卫生组织并未强制要求各国必须无条件接受被疫情感染的邮轮入境的原因之一。

显然，面对新冠状病毒这种传染性极强的爆发性的疫情，这不是某个国家一己之能承受或者解决的，也不是某一个行业性的国际组织可以解决的。例如，从卫生的角度讲，世界卫生组织的《国际卫生条例》可能是准许沿岸国禁止船舶进入的法律依据。但从海运业发展的角度讲，根据《1965年便利国际海上运输公约》^[18]，各国有义务采取一切适当措施，以便利和加快国际海上运输，防止对船舶及船上人员和财产造成不必要的延误。那么，日本政府的这种做法，虽然可能不违反《国际卫生条例》，但其是否符合《1965年便利国际海上运输公约》的精神，值得商榷。因此，对这一问题的解决，有必要从国际社会整体的角度进行考虑。例如，可以借鉴油轮业的船舶油污责任基金制度，设立相关赔偿责任基金，或者设立强制性的责任保险制度。如此，通过基金或者保险业的引入，缓解邮轮船东以及沿岸国政府的压力，促进各国更有动力和经济资源接受疫情之中的邮轮，避免邮轮产生大规模的人道主义灾难。从长远的角度讲，这可能是解决这一问题最优的途径。

文中备注

[1]日本“钻石公主”号邮轮新增39例确诊病例累计174例，http://baijiahao.baidu.com/s?id=1658288665563666642&wfr=spider&for=pc

[2]钻石公主号邮轮疫情扩散，国际邮轮协会颁布安全新规，http://baijiahao.baidu.com/s?id=1658240538300960370&wfr=spider&for=pc

[3]2020日本现实版恐怖游轮：从豪华邮轮，到海上监狱，惊情14天，http://baijiahao.baidu.com/s?id=1658224508206975013&wfr=spider&for=pc

[4]隔离中的“钻石公主号”豪华邮轮：感觉是在等着被感染http://baijiahao.baidu.com/s?id=1658285441601045654&wfr=spider&for=pc

[5]“钻石公主”号更惨的染病邮轮，载着两千多人漂泊海上无人敢收，http://mbd.baidu.com/newspage/data/landingsuper?context=%7B%22nid%22%3A%22news_8822224715508951073%22%7D&n_type=1&p_from=4

[6]韩国加大防疫力度“威士特丹”号邮轮取消靠港，http://www.solai.cn/355304.html

[7]漂泊13天后，柬埔寨终于接纳了这艘被拒绝过五次的邮轮，

http://baijiahao.baidu.com/s?id=1658418085867570033&wfr=spider&for=pc

[8]《国际卫生条例（2005）》可见于世界卫生组织网站，网址：http://www.who.int/ihr/publications/9789241580496/en/

[9]“钻石公主”号新冠感染数日增 全员检疫登岸隔离可行吗，http://baijiahao.baidu.com/s?id=1658309302248773207&wfr=spider&for=pc

[10]刘茂华等，《国际航行邮轮呼吸道传染病暴发检疫管理模式研究》，载《中国国境卫生检疫杂志》2014年第5期，第356页。

[11]诺如病毒，又称诺瓦克病毒（Norwalk Viruses，NV）是人类杯状病毒科(Human Calicivirus，HuCV)中诺如病毒（Norovirus,NV）属的一种病毒。诺如病毒感染主要表现为自限性疾病，但少数病例仍会发展成重症，甚至死亡。见http://baike.baidu.com/item/%E8%AF%BA%E5%A6%82%E7%97%85%E6%AF%92/470889?fr=aladdin。

[12]How a cruise ship turns into a coronavirus breeding ground，http://fortune.com/2020/02/10/cruise-ship-coronavirus-spreads/

[13]《联合国海洋法公约》原文可见于联合国网站：http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_c.pdf

[14]《1989年国际救助公约》原文可见于全国人大网站：http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/28/content_3083.htm

[15]王业保等，渤海海域油类、类油类危险品船舶避难地选取策略研究，Marine Sciences / Vol. 41, No. 12 / 2017，第75页，可见于：http://qdhys.cnjournals.com/hykxen/ch/reader/download_pdf.aspx?file_no=20171211&year_id=2017&quarter_id=12&falg=1

[16]刘长霞，遇难船舶避难准入法律问题研究，载《中南大学学报(社会科学版)》第 20 卷第1期，第111-112页

[17]现实版“恐怖邮轮”！135人确诊3700人海上隔离！母公司暴跌近500亿

http://baijiahao.baidu.com/s?id=1658183818016072852&wfr=spider&for=pc

[18]该公约中文版可见于：http://www.china.com.cn/law/flfg/txt/2006-08/08/content_7056964.htm。

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