“新冠肺炎”疫情之下征用高校宿舍涉及的法律问题

2020-02-12

2020年1月20日，经国务院批准，中国国家卫生健康委发布2020年第1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施；同时将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。各地纷纷采取不同程度的应急处置措施防止病毒蔓延。但因肺炎疫情的确诊数量每天都在上升，部分地方政府不得不临时征用民营医院、体育馆、酒店宾馆、学校作为收治隔离病患的地点。

而这几天，因为武汉高校学生宿舍被征用为临时医疗点、隔离点，“武汉高校学生宿舍被征用”“武汉部分高校宿舍成临时医疗点”这些话题蹭蹭上了微博热搜，话题中大多数网友在表示愿意为抗疫防疫奉献自己的一份力的同时，但也认为此番征用有些行为值得商榷，认为征用通知存在不规范不及时的情况；在腾空征用宿舍过程中对学生私人物品存在整理处置不规范、不恰当的情形。鉴于种种，笔者在此对征用高校宿舍可能涉及的法律问题做一个简单的分析。

一、征用高校宿舍的法律依据有哪些？

有部分网友刷“国外的房子，风可进，雨可进，国王不可进”的评论来吐槽现阶段对高校宿舍的征用过程中出现了学生的私人物品被丢的一片狼藉的现象，觉得现行国内法律对个人私产的保护欠缺力度，在国外不会存在这样不规范的征用。其实不然，1914年的马恩河战役，法国政府在街头征用来600辆出租车用以运送增援人员，被称为世界闻名的征用传奇；1945年的敦刻尔克大撤退，英国政府通过征用渔船总共撤出34万人。因此，行政征用制度实际上是世界各国政府为发展社会公共事业而设置的一种法律制度，它也是各国政府在突发事件发生之时行使管理职能必不可少的一项行政调控措施，并非某一国的特产。

我国现行法律对疫情之下临时征用房屋亦有明确之规定，基于公共利益的需要和传染病疫情控制的需要，政府有权对临时征用房屋用以防控疫情。

相关法条速递

《中华人民共和国宪法》第十三条国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

《中华人民共和国物权法》第四十四条因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条　传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。

《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。

二、在征用高校宿舍的过程中如何做到依法行政？

监督公权力的行使，程序依旧是关键环节，特别是行政征用。本次征用是发生在疫情之下的紧急征用，在此情况下虽然要兼顾效率原则，但也不等于无需遵守任何程序。

1.主体应具有相应的职权：

根据《中华人民共和国传染病防治法》的规定，县级以上地方人民政府是行使行政征用权的合法主体。此处需要区别的是，在《中华人民共和国突发事件应对法》对行使行政征用职权主体规定包括了有关政府及其部门，但因特别法优于一般法，所以征用高校宿舍作为临时医疗点、隔离点的职权主体只能是县级以上人民政府。

相关法条速递

《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。

《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。

2.征用行为的作出程序应当正当：

鉴于疫情的特殊性和紧迫性，就必须充分考虑效率问题，在此基础上，还是应当最大限度保证行政行为程序的正当性。目前在国家层面上尚无此类统一规定，部分地区对此方面的程序作了具体规定，最基本的一点就是要向行政相对人送达《应急处置征用通知书》，将相关征用情况登记造册。应急处置征用通知书应当包括征用单位名称、地址、联系方式、执行人姓名、征用用途、征用时间以及征用财产的名称、种类、数量、型号等内容。在征用高校宿舍过程中，涉及私人物品种类繁杂，更应当及时对室内财物进行登记造册，如果时间紧迫，笔者建议还可以采取现场拍照、录制视频的方式进行留证。

还需强调的是，行政征用决定属于具体行政行为，也是《行政诉讼法》及《行政复议法》明确规定的诉讼和复议的受案范围，因此行政机关还应当明确告知行政相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。

相关法条速递

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

《中华人民共和国行政复议法》第六条　有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

《中华人民共和国传染病防治法》第十二条第二款卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。

《云南省突发事件应对条例》第三十三条　县级以上人民政府根据应急处置需要，可以依法征用单位、个人的不动产或者动产。

征用时应当向被征用人交付应急处置征用通知书，并将相关征用情况登记造册。应急处置征用通知书应当包括征用单位名称、地址、联系方式、执行人姓名、征用用途、征用时间以及征用财产的名称、种类、数量、型号等内容。

被征用的不动产或者动产在应急处置任务完成后，应当及时返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予合理补偿。

《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》第十一条　突发事件发生后，需要征用应急物资、场所的，可以由市、区、县（市）人民政府作出征用决定，也可以由市、区、县（市）人民政府指定的部门作出应急征用决定。

应急征用决定书应当载明征用单位、征用用途、征用时间、征用地点、征用期限、征用实施单位以及被征用人、征用对象名称、型号、数量、相关技术及人员保障要求等内容。

3.后续程序应当及时到位：

区别于行政征收，行政征用中有返还的程序，在无法返还的情况下，应当遵循“公平合理补偿”原则，对行政相对人进行补偿。行政机关如果在事后未及时积极履行返还补偿职责，行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员需要承担法律责任。

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《中华人民共和国宪法》第十三条国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条第二款紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。

《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

第六十三条地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（八）不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。

三、行政相对人不配合征用工作需要承担怎样的法律后果？

被征用人作为行政相对人，在收到征用决定后有义务配合做好征用工作，否则行政机关有权对相对人依法进行惩处。而“征用武汉高校宿舍”之所以会成为热搜在网上发酵，笔者认为主要是行政相对人和权利受影响方存在部分不重叠引起的，行政相对人也就是被征用方是宿舍产权人，大多数是学校；权利直接受影响方除了学校，还包括作为宿舍的实际居住人高校学生。高校学生在其居住的空间存放私人物品；而学校作为被征用方，负有配合征用工作的义务。在此种情况下，学校就作为义务方，为了及时腾空宿舍径自整理学生的私人物品，在这过程中又出现了部分粗暴归置物品的情况，才引发公共利益和私人权利的热议。笔者建议，具体的腾空程序参照上文提及的征用程序，做到对需要清空的物品进行登记造册。

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《中华人民共和国突发事件应对法》第五十七条突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。

第六十六条单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。

四、在行政征用过程中如何保障私权利？

1.对无法返还对被征用对象如何补偿？

对于私权的保障，最终主要还是体现在补偿上。2017年1月12日国务院在《关于印发国家突发事件应急体系建设“十三五”规划的通知（国办发﹝2017﹞2号）》也曾明确指出，应急征用补偿机制有待健全。鉴于这部分在法律层面上尚无统一规定，笔者结合了各地的规定办法，总结如下：

A.突发情况结束后，补偿单位在规定时间内书面通知被征用人提交补偿申请及所需材料;

B.被征用人在规定时间提交补偿申请及所需材料；

C.补偿单位在规定时间内决定是否受理，并书面告知结果；

D.按照具体征用情况，补偿单位根据第三方评估或与受偿人协商拟定补偿方案，提交上级单位核准；

E.经核准后在政府官网进行公示；

F.公示期过后无异议，制作补偿决定通知受偿人。

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《江门市突发事件应急征用和补偿办法》

第十八条　补偿单位应当在应急响应结束之日起7个工作日内书面通知相关受偿人提交申请补偿所需的材料，并在当地政府门户网站和主流媒体上予以公告。

受偿人应当自知道或者应当知道补偿通知之日起1年内，向补偿单位书面提出应急补偿申请。逾期未提出补偿申请且无正当理由的，视同放弃受偿权利。

受偿人应当提交的材料包括：应急征用决定书、征用财产清单、财产返还情况、财产损毁或灭失情况、补偿金额及计算依据、补偿单位要求提供的其他材料。

第二十条　补偿单位会同当地应急管理办公室，应当在补偿申请受理之日起20个工作日内完成审核，并拟定补偿方案，书面报送本级财政部门。

补偿单位提交的材料应包括：安排应急补偿资金的书面申请书、应急征用决定书、应急征用清单、政府应急措施、应急措施与财产毁损灭失的关联情况、认定财产损失和发生费用的标准和依据、资产评估报告书、补偿金额、社会捐资情况和明细清单以及财政部门要求提交的其他材料。

第二十一条　财政部门收到补偿方案后，应当在20个工作日内完成核准，并批复补偿单位。

因特殊原因需适当延长工作时限的，应当通知补偿单位并由补偿单位书面告知受偿人。

第二十二条　补偿单位应当在收到财政部门批复之日起2个工作日内将补偿方案在本级政府门户网站上公示5个工作日。

公示期间有异议或投诉的，由补偿单位按规定处理。

第二十三条　补偿单位应当在补偿方案公示结束后3个工作日内作出补偿决定，并书面通知受偿人。

《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》

第十六条应急征用按以下规定给予补偿，补偿工作由征用实施单位负责，具体补偿标准由市人民政府另行制订：

（一）使用被征用物资造成其折旧的，按照相关折旧规定给付相应的补偿金；

（二）被征用物资、场所毁损的，能够恢复原状的恢复原状；不能恢复原状的，按照毁损程度给付相应的补偿金；

（三）被征用物资、场所灭失的，按照被征用时的市场价格给付相应的补偿金；

（四）被征用单位或者个人提供物资、场所操作人员、后勤保障人员的，按照实际工作时限补偿人员工资、津贴等实际产生的费用；

（五）征用物资、场所造成被征用单位或者个人停产停业的，补偿停产停业期间必要的经常性费用开支；

（六）法律、法规对补偿标准另有规定的，按其规定执行。

2.对非征用对象的财产造成损害如何救济？

这个问题其实和承租人在征收中的权益如何保障很相似，自2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布，承租人就不再具有被征收人的主体资格，这就导致在征收过程中，部分政府部门直接绕过承租人与出租人签订补偿协议拆除房屋，完成征收工作，而承租人的因房屋被拆除遭受的屋内动产、装修物损失都无处追偿，诉诸法院也会因其非征收主体被裁驳。对此，最高法明确指出对征收过程中因为拆除造成承租人动产、装修物受损，承租人可以针对其该部分受损部分提起程序（可参考(2018)最高法行再150号行政裁定书）。同理，学生的私人物品非被征用的对象，此时为了避免被法院以主体不适格驳回，不建议以行政征用财产灭失、受损的程序来救济，笔者建议就损失直接与相关损害方协商，提出申请。但需注意的是，需要在个案中具体分析确定适格被告。

结语

当下，全国疫情形势依旧严峻，行政征用措施是行政机关在这场抗疫仗不得不采取的。在征用之时也应当坚持依法防控，遵循比例原则，遵循法律的公平与公正价值相一致，在保护公共利益重任的同时，最大化的保护公民、法人和相关组织的合法财产不受到过多过大的侵害和损失。正如，席大大总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”相信只要举国上下以“主人翁”的心态去对抗此次的疫情，我们必能战胜疫情，生活也会早日回归正常。

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