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国家发改委关于地方国有企业外债发行新政解读

2019-06-14

2019年6月13日，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）办公厅于官网发布《关于对地方国有企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》（发改办外资〔2019〕666号）（以下简称“666号文”）。该通知是继2018年5月国家发改委与财政部联合发布《关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资[2018]706号，以下简称“706号文”）后，相关部门规制外债风险和地方债务风险的另一重要通知。

706号文发布后，曾在中资境外债券市场引起不小波澜，706号文所监管的企业海外债券发行过程中均会被提及和讨论该文件监管事项。根据我们一年来的项目实践，我们理解，706号在后续执行过程中产生了诸多不确定问题。本次通知的发布，即旨在进一步落实《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资[2015]2044号，以下简称“2044号文”）及706号文，以更进一步加强外债发行的监管，特别是地方国有企业外债发行的监管。

结合我们过往项目中的经验，我们对666号文进行如下简要分析，以期供拟发行或拟申请备案登记的企业，特别是地方国有企业对最新监管政策有更加明晰的了解：

一、666号文所规范的外债发行范围

根据666号文第一条，所有企业（含地方国有企业）及其控制的境外企业或分支机构发行外债，需由境内企业向国家发展改革委申请备案登记。该条并未明确666号文所指外债是否仅针对1年期以上债务工具。

鉴于666号文旨在防范中长期外债风险和地方政府隐性债务风险，且为进一步落实2044号文，我们理解，666号文仍仅针对1年期以上外债发行。目前市场上海外发行364天及以下期限的债券不受666号文规制。

二、真实性承诺函

根据666号文第二条，所有企业（含地方国有企业）申请备案登记均需提交真实性承诺函，并由企业主要决策人员签字确认，前述主要决策人员至少包括法定代表人、董事长、总经理及财务负责人。早在2044号文发布时，国家发改委就已经明确申请人应对申请材料及信息的真实性、合法性和完整性负责，企业在向发改委部门提交的申报文件中一般也会就前述事项作出承诺，但国家发改委一直以来未针对该事项发布问责制度。

本次666号文明确了问责制度，企业及前述决策人员均需在承诺函中承诺，如果其陈述有任何误导之处，同意将自身及公司主要决策人员纳入违规行为记录，录入全国信用信息共享平台，并承担由此导致的一切法律责任。

三、发行主体经营年限

2044号文及706号文均未对申请外债备案登记企业的经营年限作出要求，本次666号文第三条明确指出，地方国有企业发行外债申请备案登记需持续经营不少于三年。

对于新设或重组后的地方国有企业来讲，如果其申报时经营年限未满三年，666号文的出台无疑是限制了以自身作为发行人的境外融资行为。但如果企业下属公司满足三年经营年限且作为海外债券发行人，则前述地方国有企业作为担保主体则不受三年经营年限的要求。

四、地方政府及其部门不得担保

近年来，地方债务风险的防控不断升级。早在706号文之前，即存在一系列规范地方国有企业及地方政府举债融资的规定，如《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）。706号文进一步明确了“谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担”的原则。

本次666号文第四条针对实践中仍存在的不合规行为，进一步明确了该原则，即地方政府及其部门不得直接或者承诺以财政资金偿还地方国有企业外债，不得为地方国有企业发行外债提供担保。

666号文第六条也重申了706号文对交易文件披露的要求，在债券募集说明书等文件中，严禁掺杂可能与政府信用挂钩的误导性宣传信息。

五、企业首发申请限制及续发申请资金用途限制

666号文第五条明确指出，承担地方政府融资职能的地方国有企业发行外债仅限用于偿还未来一年内到期的中长期外债。该条规定对于承担地方政府融资职能的地方国有企业申请发行外债将其资金用途限定为“中长期外债”，未来该等地方国有企业在向国家发改委提交申报文件时需提供前述相关资金用途的证明文件，并可能被要求说明前续已发行外债的募集资金用途及是否合规。

考虑到该等规定旨在控制承担地方政府融资职能的地方国有企业境外中长期外债的总体规模。我们理解，上述“中长期外债”应为根据国家发改委出具的《企业借用外债备案登记证明》发行的境外中长期外债，而1年期以下短期债券及未经国家发改委备案的1年期以上的境外银团贷款、私募融资等形成的外债则不符合前述规定所述的资金用途。

基于上述分析，我们认为，666号文禁止承担地方政府融资职能的地方国有企业的首次发行中长期外债，并且对于能够提供符合上述要求地方国有企业的后续发行，其资金用途仅限于偿还一年内到期的中长期外债。

六、“承担地方政府融资职能的地方国有企业”的定义

自《中国人民银行关于在全国范围内实施全口径跨境融资宏观审慎管理的通知 》（银发[2016]132号文，该文被2017年1月12日发布的《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发[2017]9号）废止）于2016年4月29日发布以来，政府融资平台申请国家发改委的《企业借用外债备案登记证明》难度一直较大。而对于前述“政府融资平台”的具体含义并没有一个明确规定，虽然《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）首次明确了对城投平台的定义，即为由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，但前述定义并不能等同于“政府融资平台”的含义，且根据比较银监会和财政部发布的关于地方政府融资平台的规定及实践来看，银监会及财政部对地方政府融资平台的认定标准并不完全一致，财政部强调公益性质及非市场化，而银监会的口径强调由地方政府出资设立并承担连带还款责任。根据以往项目实践，我们理解，银监会发布的地方政府融资平台名单为各中介机构及企业自身认定其是否为“政府融资平台”的重要标准之一。因此，不少企业在向国家发改委提交申报文件前，会先申请退出银监会地方政府融资平台名单。

666号文颁布后，各方关注最多的为“承担地方政府融资职能的地方国有企业”的具体范围或含义。鉴于666号文为最新颁布，目前并没有相关文件对“承担地方政府融资职能的地方国有企业”作出具体解释，也没有相关文件界定何为“承担地方政府融资职能”。但国家发改委在666号文中用“承担地方政府融资职能的地方国有企业”的概念替代“政府融资平台”，我们认为，其范围应不局限于银监会发布的地方政府融资平台名单企业。

基于上述分析，666号文颁布后，对于是否属于“承担地方政府融资职能的企业”，我们建议企业在申报前根据自身经营实际情况、募集资金用途、还款资金来源、拟投资项目收益来源，并结合前述银监会及财政部关于“公益性质、非市场化、由地方政府出资设立并承担连带还款责任”的相关规定等角度综合做出判断。如有可能，可事先征询当地银监及财政部门的意见。如确认自身不属于承担地方政府融资职能的企业，建议在申报文件中向国家发改委明确说明，并辅以证明文件（包括但不限于当地主管部门出具的声明）。

七、已取得备案尚未发行企业的资金用途及延期事项

根据上述相关分析，对于目前已经取得《企业借用外债备案登记证明》的“承担地方政府融资职能的企业”，我们理解，其募集资金可根据已提交的申报文件所述及《企业借用外债备案登记证明》规定的用途进行使用，而无需遵从666号文第五条所述的资金用途限制。

但需特别提示注意，如果企业现已取得《企业借用外债备案登记证明》，但到期未进行发行或未能发行全部备案额度，如果其属于首次发行，且被国家发改委理解为“承担地方政府融资职能的企业”，则可能无法像以往一样就未发行额度取得延期备案。我们建议，已取得备案的企业需注意合理安排发行窗口。

综上，666号文既有对原有要求的重申及强调，亦有问责制度的增加及最新的限制。无论哪一项，落脚点均在于外债风险，特别是地方债务风险的防范。666号文的发布也为地方国有企业境外债券发行敲响了警钟，根据自身真实状况申报，落实好还本付息计划，进行市场化融资是必经的规范发展之路。

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