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创业投资基金监管体系及主要政策优惠梳理

2019-1-24

2018年4月27日，中国人民银行、中国银保监、中国证监会及国家外管局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称“《资管新规》”）。根据《资管新规》第二条第三款规定，创业投资基金、政府出资产业投资基金暂未被列为《资管新规》监管范畴，监管部门将“另行制定”相关规定予以专门规定。截至目前，相关监管部门暂未新出台专门规制创业投资基金的法规或其他规范性文件。本文试在现行法律法规框架下对创业投资基金的监管格局演变、界定标准进行分析，并梳理其主要备案要求及优惠政策等。

2005年9月7日，国家发改委、证监会等十部委联合颁布《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称“《创投企业管理办法》”），在部门规章层面确立“创业投资”表述，并对创业投资企业、创业投资、创业企业的界定、创业投资企业的设立、备案等相关事项作了规定，同时明确了发改委对创业投资企业的监管职能。彼时，在“创业投资基金”尚无其他法规规范的前提下，创业投资基金当属《创投企业管理办法》专门监管的范畴。

《创投企业管理办法》颁布后，国家发改委陆续印发《关于做好创业投资企业备案申请受理工作的通知》（发改办财金〔2006〕774号）、《关于配合财税部门做好创业投资企业税收优惠政策实施工作的通知》（发改财金〔2007〕609号）、《关于加强创业投资企业备案管理严格规范创业投资企业募资行为的通知》（发改财金〔2009〕1827号）等多项针对创业投资企业的规范性文件，对创业投资企业的募资行为、备案管理及税收优惠的实施等做了较为详细的规定。

2013年7月5日，中国证监会召开私募基金监管工作新闻发布会，解释和说明根据中央机构编制委员会办公室印发的《关于私募股权基金管理职责分工的通知》（中央编办发[2013]22号）（以下简称“《基金职责分工通知》”），其中证监会负责包括创业投资基金在内的私募股权基金的监管工作，发改委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施。

2014年3月7日，中国证监会在新闻发布会上再次确认，根据《基金职责分工通知》和中央编办《关于创业投资基金管理职责问题意见的函》，证监会负责包括创业投资基金在内的私募股权基金的监管工作。创业投资基金管理人和创业投资基金（包括以公司、合伙企业等形式设立的创业投资基金）也应当向基金业协会履行登记备案手续。

2014年8月21日，中国证监会颁布《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称“《私募基金监管办法》”），该办法将私募基金和包括创业投资基金在内的私募股权基金统一纳入调整范围。

综上可以看出，《基金职责分工通知》虽明确了中国证监会负责包括创业投资基金在内的私募股权基金的监管工作，但同时也强调发改委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施。同时，在《私募基金监管办法》颁布后，发改委仍陆续印发了一些创业投资企业规范性文件，如《关于进一步做好支持创业投资企业发展相关工作的通知》（发改办财金〔2014〕1044号）、各年度备案创业投资企业年检工作的通知等。可见，目前中国证监会和发改委对创业投资基金的监管权限仍存在一定程度的“多重监管”情况。

2016年9月16日，国务院颁发《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号），不仅明确规定了我国创业投资发展的指导思想和基本原则，同时还对培育多元创业投资主体、拓宽资金来源、加强政府引导和政策扶持等诸多方面做了政策性规定。根据该意见，创业投资是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后，主要通过股权转让获取资本增值收益的投资方式。

目前我国法规或其他规范性文件对创业投资基金的相关概念主要表述如下：

综上可以看出，在不同部门规章或规范性文件中，创业投资基金或其相关概念在表述上虽存在差异，但概念表述的实质性特征均较为类似，主要可总结为投资标的为未上市的创业企业或成长性企业，投资形式主要为股权、优先股或可转换为股权的权利等方式，退出方式主要为股权转让。

根据《创投企业管理办法》，国家对创业投资企业实行备案管理。该办法明确了在发改委备案的创业投资企业的主要条件、投资限制等内容，规定未遵照该办法备案的创业投资企业，不受创业投资企业管理部门的监管，不享受政策扶持。同时，根据国家发改委历年印发的做好年度备案创业投资企业年检工作的通知，备案管理部门应当在备案的创业投资企业年度检查合格后向其出具证明文件，以确保其能够及时享受相应税收或其他政策优惠。根据上海市发改委官方网站对相关企业备案的公示文件，创业投资企业备案仅作为企业按规定申请享受国家相关政策证明之用。

可见，创业投资基金在达到《创投企业管理办法》要求的情况下，可以至发改委创投企业管理部门备案，该备案遵循自愿原则，并非创业投资基金必须履行的程序，如拟享受国家对创业投资企业相关优惠政策，则须按要求提前进行备案管理。

发改委监管体系下备案的创业投资企业主要应符合的条件包括：

根据上文述及的《职责分工通知》及在该通知印发后证监会在相关新闻发布会陆续明确的标准，创业投资基金（包括以公司、合伙企业等形式设立的创业投资基金）应当向基金业协会履行备案手续。且在《私募基金监管办法》发布后，该办法虽明确在基金备案等环节对创业投资基金采取区别于其他私募基金的差异化行业自律，但同时也规定了各类私募基金募集完毕，私募基金管理人应当根据基金业协会的规定，办理基金备案手续。因此，只要创业投资基金符合《私募基金监管办法》规定的，均应当按照该办法的规定至基金业协会办理备案手续。有关创业投资基金在基金业协会的备案程序及要求，因有较多文章述及，在此便不做赘述。

需要注意的是，在发改委监管体系下备案为“创业投资企业”的“创业投资基金”与在基金业协会备案的“创业投资基金”并非对应关系，也无必然联系。根据深圳政府在线在其官方网站上的最新答复，两种类型的备案不相关也没有冲突，创业投资企业可以根据自身情况和拟申请的优惠政策选择任何不同形式的备案。创业投资基金在向发改委或其他备案及管理部门备案时不需要提供基金业协会的任何备案证明，但鉴于两个备案中有部分材料相通，所以基金业协会备案证明能加快发改委备案的审批速度。

因此，在目前的监管体系下，以非公开方式向投资者募集资金设立的创投基金应首先根据《私募基金监管办法》的规定办理基金备案手续。对于拟享受《创投企业管理办法》及其相关规范性文件规定下的相关优惠政策的，可以至发改委或其他相关创投企业监管部门办理创投企业备案。

2018年5月14日，财政部、国家税务总局印发《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》（财税〔2018〕55号）（以下简称“财税55号文”），对全国范围内的创投基金投资初创科技型企业给予相应税收优惠政策。2019年1月17日，两部门又发布《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》（财税〔2019〕13号）（以下简称“财税13号文”），对前述通知中有关“初创科技型企业”的条件进行了调整，进一步扩大了创投企业和天使投资人享受投资抵扣优惠的投资对象范围。

目前，针对创业投资基金的主要税收优惠政策、条件及投资标的限制如下：

结合上表可以看出，根据证监会发布的《私募基金监管问答》，在基金业协会备案为创投基金的基金并不能必然享受相关税收优惠，享受该等优惠必须满足该监管问答设定的条件，而该条件与发改委体系下《创投企业管理办法》规定的备案条件则基本相同。可见，在监管职责转移后，我国创投基金享受税收优惠的条件与之前相比并无太大变化。

2018年3月1日，中国证监会发布《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》（以下简称“《减持特别规定》”），规定符合特定条件并在基金业协会备案的创业投资基金，在其投资的早期中小企业或者高新技术企业上市后，较其他普通股东可更快速地通过集合竞价交易减持其持有的公司首次公开发行前发行的股份。具体条件如下：

随后，上海交易所及深圳交易所分别发布相关实施细则，对创业投资基金的特殊减持政策作了细化^[3]，结合《减持特别规定》及沪深两交易所的细则，其具体减持政策如下：

作为私募股权基金特殊类型的创业投资基金，由于其主要投资小微企业等特性，世界各国普遍采用通过特别立法等方式，一方面明确财税扶持政策，另一方面对其投资领域进行监管引导，以确保政策目标的实现。我们理解，《资管新规》对创业投资基金排除适用的规定，一方面明确了国家对创业投资基金的专门监管理念；另一方面也反映出我国对创业投资基金的监管引导尚需进一步论证和发展。结合目前各政府部门陆续出台的针对创业投资基金的优惠及扶持政策，我们相信创业投资基金政策倾向也会进一步明朗，监管引导政策也会进一步明确。