城市更新纠纷现状及趋势研究
2017-11-01
始自2009年的城市更新政策，使深圳成为全国城市更新的领头羊，并成为其他一、二线城市在该领域的的样板。见诸报端的，常常是深圳城市更新的业绩及与之相伴居高不下的房价，却忽视了她的另一面——繁荣更新局面下隐藏的日益增多的法律纠纷。用案例与数字解析城市更新的现状，了解其特征，评析可以预见的趋势，不论对投资者、购房人、土地原权利人，还是对政府管理者、政策制定者，都有非同寻常的意义。
一、城市更新纠纷现状与特征
深圳城市更新现状用四个字足以概括：风起云涌。2011年度和2016年度，深圳用于城市更新的投资总额分别是142亿元和600亿元，后者相当于前者增加了四倍之多。而2017年前五个月，深圳城市更新的总投资已达297亿元，至今，深圳城市更新立项项目已达600多个。另据官媒报道，在未来五年，深圳市拟投资城市更新资金将高达3500亿元，更新面积将达到30平方公里，同时，拟以棚改政策重建600个楼龄在20年以上的住宅小区（只租不售）。深圳市城市更新投资概况可以用图一和图二显示：
图一深圳城市更新投资变化表
图二 深圳未来五年城市更新拟投资计划表
伴随城市更新浪潮兴起，因城市更新产生的法律纠纷也逐渐增多，并呈现出许多不同于寻常民事纠纷的新特征，可以概括于下：
1.案件数量呈逐年增多的特点
作者从公开信息收集到的各地城市更新纠纷已结案的案件数据是，虽然2016年全国各级人民法院审结的案件较2015年有所下降，但全国范围内裁决的城市更新案件总趋势是由少到多，其中2014年、2015年有爆发式增长，由2011年的2件，到2015年的峰值201件，案件的增加比例为995%。如图三所示：
图三 全国裁判城市更新案件数量变化表
2.地区分布不平衡，案件多集中于广东，其中深圳最多
在全国范围内，2011年至2016年共裁决的城市更新案件总数562宗，有448宗发生在广东省，占比79%。而广东省的城市更新案件，发生在深圳的有299宗，占比67%。如图四、图五所示：
图四 全国各省区裁判城市更新案件分布表
图五 广东省内各法院裁判城市更新案件数量表
从全国范围内看，发生城市更新纠纷的仅有10个省区，其他省区大多没有发生，而在这十个省区中，广东的此类纠纷又一枝独秀。导致这种案件地区分布不平衡的主要因素是，全国各省市中，目前推出城市更新政策的并不多，在大多数省、市、区，其城市更新多混迹于三旧改造、棚户区改造和政府征地拆迁之中，有关的案件当然也因政策定位的差别而落入普通民事诉讼或行政诉讼之中。深圳之所以在广东又有远超其他兄弟城市的案件数量，同样是由于深圳最早（即2009年）推出城市更新政策，且深圳房地产市场本身又较为活跃，城市更新投融资比例较其他城市更高之故。
3.民事案件为主，行政案件次之，刑事和执行案件很少
从作者收集到的和城市更新有关的562宗案例中，民事案405宗，占案件总数72.01%，行政案件占据23.94%，仅这两种类型的案件就占到95.95%，足以看出，城市更新案件最为主要的纠纷便是民事主体之间（投资者与供地者之间）以及民事主体和行政主体之间（投资者、供地者和政府部门之间）。如图六所示：
图六 已裁决涉城市更新案件种类分布图
4.民事案件主要涉及物权、债权和股权的民商法领域
从已发生的涉及城市更新民事纠纷案件来看，其争议的法律关系主要涉及物权、债权、股权的民商事领域，主要包括合作开发的投资人与原土地权利人的合同纠纷、城市更新项目公司持股股东的股权纠纷、公司治理架构下的股权纠纷、母公司、融资方、金融机构与项目公司的借贷纠纷、房屋买卖合同纠纷、拆迁人与被拆迁人的拆迁补偿纠纷、房屋所有权确权纠纷、房屋租赁合同纠纷、基于拆迁补偿发生的继承纠纷、房屋登记与注销纠纷、债权纠纷等等。
二、城市更新纠纷未来发展趋势
从数据、现象和现行法律、法规及政策分析，城市更新纠纷将呈现出以下趋势：
1.伴随着投融资额的增加，纠纷数量将呈大幅攀升趋势
深圳市2011年至2016年的城市更新投资变化和纠纷变化曲线表告诉我们，城市更新纠纷数量变化和投资数量变化总体处于同比例增加的趋势。如前所述，就深圳地区而言，无论政府规划投资，还是民间投资和融资，未来五年甚至更长时间，投资总量将一直处于高位运行状态，就全国而言，深圳城市更新的示范效应，也会使更多省、市、区制定城市更新政策，加之城市更新本身投资大、周期长、涉及面广、利益主体众多、多种法律因素交织等，必将引发更多、更复杂的纠纷。可以预计，未来五到十年，深圳和全国将进入城市更新投资和纠纷“双高”的时代。
2.城市更新合作合同纠纷将居于突出地位，争议标的将越来越大
以深圳的情况看，尽管因城市更新引发的纠纷多种多样，但真正引人瞩目的纠纷，还是合同纠纷尤其是合作合同纠纷。这种合作，不论是原权利人与投资人以股权方式合作，还是原权利人与投资人一方出资一方出地的方式合作，或是以其他约定利益分享的方式合作，都会因城市更新自身具有的周期长、利益主体多元、土地市场价值变化快、政策法规管控缺失、一方恶意违约等，导致纠纷，而且纠纷一旦发生其标的将巨大。以公开信息披露的深圳万科房地产开发公司与华发股份有限公司因华发光明片区城市更新合作项目引发的违约纠纷、宝源置地有限公司与布吉投资股份公司因金稻田项目引发的合同纠纷、华侨城集团与康佳公司因康佳老厂区更新项目纠纷等诉讼和仲裁案件看，涉诉金额动辄数亿元、十几亿元。随着今后若干年内可供开发土地的进一步减少、地价的持续高位发烧、更多投资商的涌入、可期待开发利益的增加，以及宏观经济运行中投资通道不畅，可供避险的投资工具增量不足，投资于深圳及其他中心城市的资金总量仍将大幅攀升，由此而衍生的合作合同纠纷不仅数量将进一步增多，而且争议标的也将更大。
3.基于城市更新的新类型民商事案件将破茧而出
众所周知，周期长、投资总量大、收益和风险巨大、政策变化多，是城市更新的主要特点，一旦城市更新项目运作失当，必将会导致连锁反应，引发新类型民商事案件。以资金链为例，大中型城市更新项目的中后期投融资，主要依赖投资方母公司借款、信托资金融资、私募基金融资、银行借款、民间借贷等融资方式，而上述投融资大多情况下都是有条件、有期限的。如果一个城市更新项目长期无法立项或者立项后长期无法取得收益，致融资协议违约，无法兑付，极有可能因其违约发生项目公司的清算或破产；除此之外，也有可能引发私募投资有限合伙的清算等。又如，在城市更新融资方式中，让与担保的情形十分常见，信托资金借道让与担保实现债权增信尤为突出，一旦发生债权违约，辨识股权纠纷还是担保债权，以及如何处置标的公司股权都将成为城市更新纠纷的新鲜事物。
4.提升政策层级、制定统一的城市更新立法将提上日程
如前所述，城市更新目前并无国家层级的相应立法，多用地方性政策调控，这种政策调控的突出问题是：（1）政策多。据估算，在深圳市目前生效的省、市、区各级红头文件，与城市更新有关的就有八十多件。（2）变化快。一些政策刚出台几个月，就被废止了，极不严肃，违法用地简易方式确权的行与废就是一例，令城市更新各类主体无法适应。（3）差异化严重。一些重要规定，如非农指标能否跨街道调入调出，各个区规定不尽相同。由于城市更新暴露出的矛盾越来越突出，许多矛盾恰恰是由于政策规范造成的或者低层级政策无法调整的。比如，关于城市更新单一实施主体的确定是否要百分之百业主的同意，即是制约城市更新项目的痼疾，又是一个物权法层级的基本民事权利问题，由地方性政策调整左右为难，有必要由全面统一的立法加以规范。
5.在城市更新纠纷的多发领域，统一司法裁判规范势在必行
城市更新纠纷尤其是合作合同违约纠纷，往往以标的大、影响广著称，由于目前没有统一的司法裁判标准，同一类案件各地法院判法不同，甚至同一个案件一、二审法院判决完全不同，有些案件在业内造成了巨大影响。以合作合同解除为例，如城市更新合作项目的出地一方恶意违约，单方不愿履行合同，诉诸法院解除合同，一些法院往往简单地以“一方不愿履行，合同目的难以实现”为由，即判令解除合同。这种简单的判法客观上助长了恶意违约的现象。作者认为，司法裁决应当尊重城市更新的规律，在具备或基本具备继续履行条件的情况下，单方恶意违约，要求解除合同的主张不应支持；即便判令解除合同，也应当依循“诚实信用”、“违约不获利”原则，对守约方的实际损失和可期待利益予以支持，通过司法评估方式，将土地升值后的现值收益部分按合同约定或公平原则判给守约方。为此，须由最高人民法院根据城市更新的规律和特点，在大量调研基础上制定全国统一的裁判规范。
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